澳大利亚海洋战略研究

　　“战略”即“strategy”一词，在西方源于希腊语“strategos”，意为军事将领、地方行政长官，张铠等：《中国近现代社会发展战略》，载《魅力中国》2011年第4期，第181—182页。后演变成军事术语，指军事将领指挥战争及军队作战的长远性的、全局性的、根本性的方针、计划和策略，后被比喻为在一定历史时期指导全局的方略。在中国，战略一词历史久远，“战”指战争，“略”指谋略、施诈。春秋时期孙武的《孙子兵法》被认为是中国最早对战略进行全局筹划的著作。战略作为智谋的纲领和作战的谋略，特征是必须解决目标及如何实现目标两个基本问题。对于战略制定而言，体系最为重要，统领战略制定的全局；基础分析的内容则是战略制定的基石。很多国家在制定战略时，都需要对国家所处的内部和外部环境进行系统的评估和分析，对战略的目标、方向及战术等进行规划。

　　近代以来，海洋战略在大国崛起的总体战略中扮演着越来越重要的角色，成为国家安全战略研究的重要课题。“海洋战略是在特定时期，为达到某种目标，通过整合国家涉海力量，在某种程度上控制、利用海洋。”John BHattendorf，“What Is Maritime Strategy”，in David Stevens Edited，In Search of Maritime Strategy—The Maritime Element in Australian Defence Planning Since 1901，Canberra：Strategic and Defence Studies Centre，1997，p18海洋战略中军事因素的焦点是海军。海军的主要作用包括两方面：一是海军与国家国防的全部行动相联系；二是海军与所有涉及海洋的民事活动相联系。要实现对海洋的有效开发和利用，必须以实现对该区域海域的有效控制为前提。海军在战争时期可以“保护本国和盟国的商船并在海上提供军事支援；保护港口和海上通道的安全；阻遏任何敌方的商船；保护沿海和沿岸资源；获得前进的基地；运输和支援地面部队；获得和保持对该片海洋的制空权，支持空中和地面的军事行动。”John BHattendorf，“What Is Maritime Strategy”，in David Stevens Edited，In Search of Maritime Strategy—The Maritime Element in Australian Defence Planning Since 1901，Canberra：Strategic and Defence Studies Centre，1997，p15在和平时期，海军可以承担对沿海和专属经济区的巡逻、救灾和人道主义援助等诸多任务，促进国内的稳定和发展，还可以通过对外友好访问承担一部分外交任务。

　　澳大利亚海洋战略研究前言全球化时代的海洋战略观虽然海军是国家完整的海洋战略的重要组成部分，在其中扮演着十分重要的角色，但是海洋战略远不仅仅只是海军，其内容也并非一成不变，而是随着时代的发展不断地拓展内涵及外延。任何国家都会根据本国的国情及时代特征不断调整本国的海洋战略，因此，在海洋战略方面并不存在绝对的权威论断。现代海洋战略不再是纯粹的海军战略，而是开始涉及到国家权力的其他功能及以前并不重视的领域，并逐渐和国家的外交、安全战略和国防战略等内容融合在一起，包括保护海上贸易，维护国家渔业发展，对专属经济区进行合理开发并相应开展科学的管理和防卫，守卫国家边疆安全、捍卫国家海洋领土主权，开展海洋科学技术的研发、海洋环境保护的国际合作等。现代海洋军事活动改变了以往以争夺海洋为目标，采用保护贸易、沿海防御、袭扰海洋航线、舰队封锁、海上决战等形式加强对海洋空间的占领和控制的传统方式，转变为以利用海洋空间及其资源发展经济为目标，通过渔业和油气生产、海军外交、国际贸易、边界保护、法律实施、战略威慑、后勤保障、两栖行动等手段加强对海洋安全的防卫和控制。相关讨论见：Geoffrey Till，“Maritime Strategy and the Nuclear Age”，New York：StMartins Press，Second Edition，1984，p15Stephan Frühling，“Golden Window of Opportunity：A New Maritime Strategy and Force Structure for the Australian Navy”，Security Challenges，Vol4，No2（Winter 2008)，p81在现代海洋战略中“经济海权”的地位不断上升，一方面包括利用海洋，积极参与国际分工，利用海外市场、资金和技术等加快本国经济的发展；另一方面包括对国家拥有管辖权范围内海域的经济开发。李昌新：《海权与国家安全》，广州：暨南大学，2006年博士学位论文，第54页。

　　随着1982年12月10日《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）的签署，特别是1994年11月16日的生效，世界海洋的地理格局、政治秩序与国际环境等发生了重大变化。截止到2016年6月23日，共有168个国家和地区批准或加入了该公约，资料来源：The United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982，Last updated：23 June 2016http://wwwunorg/Depts/los/reference_files/chronological_lists_of_ratificationshtm，上网时间：2016-09-15。使其成为最具有普遍性的国际法律文件——“海洋宪章”。《公约》把海洋分为领海、毗连区、专属经济区、大陆架、公海、国际海底区域等具有不同法律地位的海域，同时规定了内陆国出入海洋的权利、海洋环境的保护和保全、海洋科学研究、海洋技术的发展和转让、海洋争端的解决等内容。《公约》指明了人类和平利用海洋的路径，通过政府间协商来划定相互间的海洋边界，以避免诉诸武力。《公约》将占世界海洋面积358%的海域划归沿海国管辖，而将国家管辖外的海洋海域及其资源确定为“人类的共同继承财产”，这是人类史上一次最伟大的海洋“土地改革”，避免了历史上用持续的血腥战争来瓜分陆地的历史悲剧在海洋上的重演，资料来源：http://www51lunwencom/gjhyflw/2012/0629/lw201206292350354431html，上网时间：2016-07-01。为人类开发和利用海洋提供了基本的法律制度，对世界海洋管理实践的发展和国际海洋新秩序的确立都具有划时代的意义。慕亚平、郑艳：《海洋法公约生效后的新形势和我国面临的问题与挑战》，载《法学评论》1999年第3期，第53—60页。国际社会普遍认为，这部世界“海洋宪章”的通过和生效是联合国成立以来最重要的成就，标志着世界进入了和平开发和利用海洋、依法管理和保护海洋的新世纪。张惠荣：《海上没有弹丸之地——从“联合国海洋法公约”诞生看海洋权益纷争》，载《海洋开发与管理》2006年第1期，第13—17页。

　　作为对海洋空间法律地位及有关活动进行全面规范的多边国际协定，《公约》得到包括内陆国在内的世界各国的普遍支持，其生效标志着国际海洋新秩序的全面确立。《公约》所建立的200海里专属经济区制度、大陆架制度和国际海底区域制度，对各国的海洋实践产生了深远的影响，也代表着国际社会在法律制度发展方面取得的卓越成就。《公约》的实施使世界海洋的地理格局与管辖权发生了重大的变化，世界海洋进入了一个权益再分配的新阶段，联合国新闻部：《联合国海洋法公约评价》，北京：海洋出版社，1996年版，第28—34页。为沿海国提供了宝贵的发展机遇的同时也带来了严峻的挑战。

　　随着21世纪这一海洋世纪的到来，人类进入了全面开发、利用、保护和管理海洋的时代。伴随着科学技术的发展，特别是海洋开发利用能力的提高，海洋在全球政治、经济、社会、环境、军事等领域的地位不断提高、国土化趋势日趋明显、战略地位和经济价值受到国际社会和世界各国的高度关注。谭征：《解读“海洋圣经”》，载《百科知识》2005年第18期，第21—23页。世界各沿海国家在海洋领域的竞争日趋激烈，纷纷通过制定海洋战略、基本政策、立法和实施综合管理等途径，于宜法等：《制定〈海洋基本法〉初探》，载《东岳论丛》2010年第8期，第163—167页。提升海洋的地位，强化海洋管理，力争借助《公约》的条款和国内立法获得更多的利益和实惠。在当前国际政治博弈的舞台上，对海洋空间和资源的竞争已经成为各国拓展国家权益的焦点，而且竞争的态势日趋激烈。

　　澳大利亚作为一个中等强国（middle power）独占一整块大陆，孤悬于南半球的岛状大国，地处亚洲、拉丁美洲和南极洲之间，是一个被太平洋、印度洋和南冰洋（Southern Ocean）所环绕的国家，其“拥有全世界最大的管辖海域，是一个潜在的海洋超级大国。”Sam Bateman，Anthony Bergin，“Sea change：Advancing Australias ocean interests”，Canberra:Australian Strategic Policy Institute，2009，p9澳大利亚不仅贯穿南、北两个半球，而且跨越东、西两个半球，处在亚洲和南极洲的中间位置上，东西方向上不仅将太平洋与印度洋打通，并且还与南美洲、北美洲以及非洲隔海相望。澳大利亚、新西兰东面为太平洋的各个岛国；北部与东亚近海的岛屿链（日本—台湾—菲律宾—印度尼西亚）以及美国在中西太平洋设的最重要海空基地—关岛紧密相邻，其独特的地理环境对澳大利亚的国家安全战略、国防战略和外交政策等产生直接的重要影响。刘新华、秦仪：《略论澳大利亚的地缘战略地位和美澳军事同盟关系》，载《世界经济与政治论坛》2003年第3期，第78页。

　　1994年10月澳大利亚批准《公约》之时，正值世界范围内海洋事业迅猛发展，各国竞相以资源为核心争夺海洋权益。澳大利亚政府审视其过去的海洋政策，着手制订新的海洋战略，于1998年出台《澳大利亚海洋政策》，为规划和管理海洋开发提供了战略依据；调整了海洋管理体制，全面实施海洋综合管理，并于1999年成立海岸警备队，实现了海上执法力量的统一；通过公平协商的方法和平解决了与周边国家涉及主权纠纷的海域划界争端；制定并实施了大陆架勘探计划，利用200海里外大陆架划界申请扩展其海洋管辖范围。在《公约》体制下，通过海洋战略卓有成效的实践，使澳大利亚成为国际海洋事务的领先国家，也使其海洋权益得到极大地扩展。

　　澳大利亚作为英国曾经的殖民地，在政治、经济、社会、外交甚至国家安全防卫等方面一直与欧美国家保持密切关系，并且以此为根基。同时，在竞争激烈的国际环境中，澳大利亚各种国家利益的实现与其所在地区的稳定和发展紧密联系在一起，其国家安全在很大程度上不得不依赖于其周边地区的海洋安全环境。澳大利亚要在保证自身国家安全的基础上实现其经济迅速发展的目标，也不得不重视与东南亚各个国家的“友好”关系，加强与亚太国家之间的交流与互动。在这种矛盾心态和无法摆脱的地缘政治形势下，澳大利亚转而更加注重维护和发展本国的海上安全与相关权益，因此其国家安全防务方面的开支在不断加大。

　　从地缘政治的角度来讲，澳大利亚在国际战略与交通地位上具有不可忽视的影响力。对中国而言，尤为重要的是，澳大利亚地处中国在东南方向上的周边延展区域；作为美国的同盟，澳大利亚对于中国睦邻友好周边战略的实施也有着较为深远的影响。在空间位置上，亚太尤其是东南亚地区的各个国家与澳大利亚隔海相望且距离最近，因此，从地缘安全战略的概念出发，理解澳大利亚与亚太地区特别是东南亚各个国家之间的关系，是了解其国家安全之根本所在，也是了解其国家海洋战略布局特征及未来趋势的关键路径。

　　澳大利亚的国家海洋安全战略在发端之时并没有清晰的发展思路。澳联邦政府成立初期甚至没有制定国家海洋安全政策的意识，其海上防务策略也相对单一，高度依附于海洋大国对其实施的“影响”与帮助。冷战结束之后，国际格局发生巨大变化，澳大利亚在新的国际安全局势下，其海上防务政策在最初的基础上日益清晰并逐渐发展完善。随着国际形势的变化及其自身经济、军事实力的增强，其海洋安全战略逐渐清晰，逐步发展成为综合性较高、相对独立自主的国家安全战略规划，形成相对成熟的国家海洋安全战略。目前，澳大利亚在制定其海洋战略目标、采用战略战术手段等方面都形成了具有自身特色的方略和切实有效的具体措施。

　　……

　　薛桂芳，上海交通大学凯原法学院特聘教授，上海交通大学海洋法治研究中心、极地与深海战略发展研究中心主任；上海市社会科学创新研究基地、上海高校智库“国家海洋战略与权益研究基地”执行主任。主要专注于国际海洋法学的相关理论及实践问题研究，主持并承担了国家社科基金、教育部人文社会科学重点研究基地等多项重要课题的研究，还主持了国家涉海管理部门委托的海洋法规的起草或修订工作，为相关部门提供了大量政策咨询及决策参考建议。应邀出席重要国际、国内学术会议并进行主题或专题发言，与国内外相关研究机构建立密切的合作关系。先后出版英文专著1部，中文专著6部，主、参编教材2部。在国内外学术期刊发表中、英文论文60余篇，学术会议交流论文百余篇。

　　《澳大利亚海洋战略研究》聚焦澳大利亚的海洋战略问题，围绕支撑其海洋战略相关领域的管理及国家实践，关注其处理国内各项海洋事务、参与国际海洋事务的策略及措施，揭示海洋问题在其国家安全、政治、经济、外交、法律等领域的突出地位，探寻可资借鉴的经验。

前言全球化时代的海洋战略观

第一章澳大利亚的海洋及安全威胁

第一节澳大利亚的海洋概览

一、海洋自然地理

二、海洋政治地理

三、海洋管理机制

第二节澳大利亚面临的海洋安全威胁

一、直接海洋安全威胁

二、间接海洋安全威胁

第二章澳大利亚海洋战略的内涵演变与目标调整

第一节澳大利亚海洋战略的发展与变迁

（1788—1990年）

一、依附于大英帝国的防务策略

二、依附于美国的现实策略

三、相对独立的海洋战略雏形

四、由海洋“策略”向“战略”的转变

第二节澳大利亚海洋战略的调整（20世纪末—

21世纪初）

一、重新定位海洋战略重心

二、继续强调澳美关系

三、注重与东亚国家的海上交流与合作

四、加强东南亚方向的海洋维权力度

五、力图主导南太平洋事务

六、提升对印度洋相关事务的影响力

第三节澳大利亚海洋战略的内涵与目标

一、确立发展成海洋超级大国的目标

二、保持在国际海洋事务方面的领先地位

三、掌控地区海洋安全事务的领导权

第三章澳大利亚的海洋安全战略

第一节澳大利亚的海洋安全环境

一、战略环境的考量及安全战略的目标

二、军事战略任务及军事行动能力

第二节澳大利亚的国防安全

一、合作安全理念与国防安全战略及其新内涵

二、21世纪国防白皮书与国防安全战略

三、发展壮大海军力量及其战斗力

第三节澳大利亚海洋安全战略的实质与特点

一、澳大利亚海洋安全战略的实质

二、澳大利亚海洋安全战略的特点

第四章澳大利亚的海洋权益战略

第一节澳大利亚实施《联合国海洋法公约》

的国家实践

一、全面享有各项法定的海洋权益

二、依法推进海洋管理实践

三、关注重点领域的海洋权益问题

第二节国内海洋法律政策的调整与完善

一、依法强化海洋管辖权

二、广泛听取有关海洋政策的建议

三、实施《澳大利亚海洋政策》

第三节海上力量的发展与执法队伍的建设

一、注重海上实力建设

二、不断壮大海上执法力量

三、统一海上执法：澳大利亚海岸警备队的建立

四、实施海事识别制度

五、联邦海事国库管理制度

第五章澳大利亚的海洋管理战略

第一节推进海洋管理模式的转变

一、妥善解决海洋管理模式中存在的问题

二、实施海岸带综合管理规划

三、提升海洋管理模式

四、海洋综合管理模式的借鉴价值

第二节澳大利亚海洋管理机构的整合与优化

一、涉海管理机构繁多

二、改善海洋管理机构的设置

三、优化涉海管理机构的职能

第三节推进海洋综合管理的范例

一、保护海洋生物的多样性——大堡礁海洋公园

的管理

二、建立海洋保护区体系——澳大利亚维多利亚州

国家级海洋公园

第六章澳大利亚的海洋经济战略

第一节澳大利亚海洋产业的现状与主要问题

一、海洋产业的地位

二、海洋产业的现状

三、海洋产业发展面临的主要问题

第二节澳大利亚海洋产业发展的目标与模式

一、海洋产业发展的目标

二、海洋产业发展的综合管理模式

三、强调发展海洋产业应遵循的原则

第三节澳大利亚海洋产业发展的前景

一、明确发展目标

二、提升战略对海洋产业发展的促进作用

第七章澳大利亚海洋环境保护战略

第一节缓解海洋资源开发与环境保护的矛盾

一、海洋产业发展与环境问题的产生

二、确保海洋环境健康的措施

三、保护海洋环境的新尝试

第二节澳大利亚海洋资源开发的安全监管与

环境保护

一、海上油气资源开发及监管概况

二、海上安全监管机构及安全立法

三、安全规范承包监管模式

四、加强对海洋污染源的管控和应急反应

第八章澳大利亚的海洋科技与教育战略

第一节澳大利亚海洋科技的发展

一、海洋科技发展面临的主要问题

二、《澳大利亚海洋科技计划》

三、海洋生物技术的研发和管理

第二节澳大利亚的海洋教育与培训

一、海洋教育的体制与基础

二、海洋教育发展的动因

三、发展海洋教育的途径与模式

第九章澳大利亚的海洋国际政治与外交战略

第一节澳大利亚国际海洋事务的合作与交流

一、保持良好的国际信誉

二、维持区域大国的形象与地位

第二节澳大利亚的海洋权益争端及谈判解决

一、澳大利亚和印度尼西亚的海底边界协定

二、澳大利亚和巴布亚新几内亚关于托雷斯海峡的

划界条约

第三节澳大利亚外大陆架划界提案

一、关于外大陆架的法律制度及运用

二、联合国大陆架界限委员会及其对划界提案的

审理建议

三、澳大利亚外大陆架划界的相关问题

第十章澳大利亚海洋战略的启示

第一节制定综合性的国家海洋战略

一、海陆统筹背景下海洋意识的培养和强化

二、全面实施海洋的综合规划与管理

三、高度重视国家的海洋安全

四、加强海洋管理的能力建设

第二节应对国际海洋法实践的新挑战

一、争取国际影响力和话语权

二、完善国内的海洋法律制度

三、理顺海洋管理体制

四、完善海上执法队伍的职能

第三节实施海洋经济可持续发展战略

一、科学规划海洋经济的发展

二、妥善处理海洋资源开发与环境保护的关系

三、重视海洋科学技术的研究和应用

第四节树立负责任大国的良好形象

一、坚持和平解决海洋争端的基本原则

二、妥善解决与周边邻国的海洋权益矛盾

三、了解周边海上邻国的海洋战略与政策

四、综合运用法律与科学技术手段

五、深入开展海域划界相关问题研究

结语

附件：澳大利亚政府的公开文件和智库