PPP模式运用与典型案例分析

　　1.1PPP模式的基本理论

　　PPP模式（Public-PrivatePartnerships）即公私合作伙伴关系。联合国培训研究院认为，PPP包含两层含义：第一是为了满足公共产品的需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系，第二是为了满足公共产品的需要，公共部门与私人部门建立伙伴关系实施大型公共项目。联合国开发署（UNDP）认为，PPP是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的项目合作关系，通过这种合作关系，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的效果。因此，我们可以认为，PPP模式是指政府部门通过与私人资本建立伙伴关系来提供准公共产品或服务的一种方式，是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资和管理模式，是一种以各参与方的“多赢”为合作理念的现代融资模式。通过这种伙伴关系，合作各方可以达到比单独行动更有利的效果。由于我国存在国有经济、集体经济、个体经济等多种经济主体，“公”和“私”的根本区别，不是政府和民营部门之间的区别，而是追求公共利益与追求个人利益的区别。所以，我国政府把与任何经济形式的市场化主体的合作提供公共产品或公共服务的模式，统称为PPP模式。

　　1.1.1PPP模式的内涵

　　（1）PPP是一种新的政府项目融资模式。PPP模式是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的定期收益、资产以及政府扶持的力度来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。

　　（2）PPP是一种新的政府投资管理形式。PPP模式可以使更多的私营企业参与到项目中，降低融资风险。政府的公共部门与私营企业以特许权协议为基础进行全程合作，双方共同对项目的整个周期负责。PPP融资模式的这种操作规则不仅可以降低私营企业的投资风险，而且能将私营企业的管理方法与技术引入到项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行控制，达到降低项目建设投资的风险的目的。

　　（3）PPP模式可以在一定程度上保证私营企业有利可图。采取PPP模式，政府可以给予私营企业相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保等。实施这些政策，可提高私营企业投资城市基础设施项目的积极性。

　　（4）PPP是一种新的政企风险分担机制。PPP模式成为政府在基础设施建设中减轻负担并降低风险的一种有效方式。在PPP模式下，公共部门和私营企业共同参与城市基础设施的建设和运营，由私营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低资产负债率。这不仅能节省政府的投资，而且可以将项目的一部分风险转移给私营企业，从而减轻政

　　府的投资风险。

　　国家发改委和财政部PPP专家库双库专家、中国城市投资网（www.cfacn.com）首席经济学家，清华大学职业经理训练中心特聘专家，清华卓越领导学堂教授会成员，国际注册顾问师（CMC）。现任住建部中国建设会计学会PPP研究中心副主任、中国现代集团有限公司总裁兼江苏现代资产投资管理顾问有限公司董事长。

　　近年来，应邀出席国家部委、高等院校、省市政府、国际机构等组织的大型会议并发表演讲。出版有《新型城镇化政府投融资平台的发展转型》、《城市建设投融资战略、模式与案例分析》、《中国经济创造之路》、《河北省城市建设投融资体制改革与创新研究》等书籍。在经济日报、中国证券报、金融时报、中国建设报、中国交通报、《城乡建设》杂志等公开媒体发表论文和文章数百篇，有不少成果已经在实践中被推广运用。

　　针对广大从未接触过PPP项目实际操作的人员，以经典案例做示范，帮助他们学习和掌握PPP模式的相关理论和实务要点，全面了解和把握我国应用PPP模式的发展历程和现实问题。使广大读者能够在清晰和直观的情境下，迅速建立起在具体PPP项目中的系统思维和操作框架。

序一 （贾康）

序二 （王守清）

前 言

第一部分　PPP 之理论探究

1.1 PPP 模式的基本理论… ………………………………………………… 3

1.1.1 PPP 模式的内涵… …………………………………………………… 3

1.1.2 PPP 模式的特征… …………………………………………………… 4

1.1.3 PPP 模式的运作程序… ……………………………………………… 5

1.2 PPP 模式运用的核心内容……………………………………………… 7

1.2.1 确定合理的特许经营期… …………………………………………… 7

1.2.2 PPP 模式的补偿方式… ……………………………………………… 9

1.2.3 风险管理… ………………………………………………………… 10

1.3 PPP 模式在城市基础设施的运作分析… ………………………… 12

1.3.1 项目选择… ………………………………………………………… 13

1.3.2 项目参与方及其职责确定… ……………………………………… 13

1.3.3 设计项目结构… …………………………………………………… 16

1.3.4 风险的合理分担… ………………………………………………… 16

1.4 PPP 常用模式特征及适用性分析… ……………………………… 18

1.4.1 PPP 模式的谱系… ………………………………………………… 18

1.4.2 BOT 模式特征及适用性分析……………………………………… 19

1.4.3 TOT 模式特征及适用性分析……………………………………… 21

1.4.4 BOO 模式特征及适用性分析……………………………………… 23

1.4.5 ROT 模式特征及适用性分析……………………………………… 25

1.4.6 TBT 模式特点及适用性分析… …………………………………… 26

1.5 PPP 模式法律文本体系和核心条款… …………………………… 28

1.5.1 PPP 模式的法律文本体系… ……………………………………… 28

1.5.2 PPP 法律文本体系中的关键条款… ……………………………… 31

1.6 PPP 模式在中国的发展历程以及落地困难的本质分析… …… 34

1.6.1 引言… ……………………………………………………………… 34

1.6.2 我国 PPP 模式发展历程… ………………………………………… 35

1.6.3 PPP 项目落地难的本质… ………………………………………… 37

1.6.4 结论及相关政策建议… …………………………………………… 38

第二部分　PPP 之现代视角

2.1 浅析我国PPP 立法现状……………………………………………… 43

2.1.1 我国PPP 立法现状… ……………………………………………… 43

2.1.2 PPP 立法存在问题分析… ………………………………………… 44

2.1.3 PPP 立法建议… …………………………………………………… 47

2.2 管理视角下的PPP：特点、构成要素与基本原则… ………… 47

2.2.1 PPP 的特点… ……………………………………………………… 47

2.2.2 基本构成要素… …………………………………………………… 50

2.2.3 PPP 的一般原则… ………………………………………………… 50

2.3 PPP 的主要任务及核心… …………………………………………… 54

2.3.1 在新形势下为什么要大力推广运用 PPP 模式… ………………… 54

2.3.2 当前形势下推广运用 PPP 模式面临的主要任务… ……………… 55

2.3.3 PPP 的核心是为社会创造价值… ………………………………… 56

2.4 公用事业PPP 项目融资的风险控制… ………………………… 57

2.4.1 风险类别… ………………………………………………………… 57

2.4.2 风险分担… ………………………………………………………… 60

2.4.3 风险防范措施… …………………………………………………… 61

2.5 PPP 模式下特许经营项目股权结构分析… ……………………… 62

2.5.1 基本情况… ………………………………………………………… 62

2.5.2 特许经营项目类型和资产特征划分… …………………………… 65

2.5.3 项目公司股权结构分析… ………………………………………… 66

2.6 PPP 模式下政府采购方式分析… ………………………………… 69

2.6.1 PPP 模式政府采购的法律环境… ………………………………… 69

2.6.2 PPP 模式政府采购方式… ………………………………………… 70

2.6.3 PPP 模式中采购中的特殊问题… ………………………………… 72

2.7 PPP 项目采购方式研究… …………………………………………… 73

2.7.1 PPP 项目的采购方式适用条件及其优缺点… …………………… 73

2.7.2 PPP 项目采购流程分析… ………………………………………… 75

2.7.3 PPP 项目采购方式运用… ………………………………………… 77

2.8 民间资本进入城市基础设施投资分析… ………………………… 81

2.8.1 民间资本进入城市基础设施投资的必要性… …………………… 81

2.8.2 民间资本进入城市基础设施的债权融资模式… ………………… 81

2.8.3 民间资本进入城市基础设施的股权融资模式… ………………… 83

2.9 产业基金投资基础设施PPP 项目分析…………………………… 84

2.9.1 产业基金投资基础设施PPP 项目的意义… ……………………… 84

2.9.2 产业基金投资基础设施PPP 项目的方法… ……………………… 85

2.9.3 产业基金投资基础设施PPP 项目的建议… ……………………… 86

2.9.4 PPP 模式下的资产证券化发展的建议… ………………………… 87

2.10 PPP 项目资产证券化的应用… …………………………………… 88

2.10.1 资产证券化概述…………………………………………………… 88

2.10.2 PPP 项目引入资产证券化的可行性分析………………………… 89

2.10.3 PPP 项目资产证券化的操作流程………………………………… 90

2.10.4 PPP 项目资产证券化存在问题…………………………………… 91

2.11 谈“赌博”心态做PPP 十分有害… …………………………… 92

2.11.1 问题的提出………………………………………………………… 92

2.11.2 赌政策红利………………………………………………………… 93

2.11.3 赌工程回报………………………………………………………… 94

2.11.4 赌重新谈判………………………………………………………… 94

2.12 基于净现值法的PPP 项目特许经营期决策…………………… 95

2.12.1 特许经营期概述…………………………………………………… 95

2.12.2 基于净现值法的特许经营期决策模型…………………………… 96

2.12.3 结论………………………………………………………………… 99

第三部分　PPP 之运作分析

3.1 PPP 模式在特色小镇建设中的运用… …………………………… 103

3.1.1 引言… ……………………………………………………………… 103

3.1.2 特色小镇应用PPP 模式的必要性和可行性… …………………… 104

3.1.3 特色小镇PPP 模式运作流程设计… ……………………………… 107

3.1.4 对特色小镇运用PPP 模式的政策建议… ………………………… 108

3.1.5 结论… ……………………………………………………………… 108

3.2 PPP 模式在城市轨道交通中的运用… …………………………… 109

3.2.1 城市轨道交通引入PPP 模式的意义… …………………………… 109

3.2.2 PPP 模式下轨道交通的经济风险… ……………………………… 110

3.2.3 风险分析及规避对策… …………………………………………… 110

3.2.4 不同模式在城市轨道交通中的运用… …………………………… 112

3.3 PPP 模式在海绵城市建设中的运用… …………………………… 113

3.3.1 海绵城市的概念和建设现状… …………………………………… 113

3.3.2 海绵城市建设采用PPP 模式的必要性… ………………………… 115

3.3.3 海绵城市建设采用PPP 模式存在的问题… ……………………… 117

3.3.4 海绵城市建设如何采用PPP 模式… ……………………………… 118

3.4 PPP 模式在林业类项目中的运用… ……………………………… 120

3.4.1 我国林业发展的现状… …………………………………………… 120

3.4.2 林业类项目政策支持… …………………………………………… 121

3.4.3 PPP 模式在林业类项目中的应用… ……………………………… 122

3.4.4 林业类PPP 项目相关问题的探究… ……………………………… 125

3.5 从行业视角看PPP 模式在养老领域的应用… ………………… 127

3.5.1 PPP 模式在养老产业具有广泛的运用前景… …………………… 128

3.5.2 PPP 模式在养老产业运用的特点及问题分析… ………………… 129

3.5.3 PPP 模式在养老项目中的运用建议… …………………………… 130

3.6 建筑施工企业参与PPP 项目的切入点分析… ………………… 131

3.6.1 建筑施工企业的核心关注点… …………………………………… 131

3.6.2 PPP 项目的招标方式… …………………………………………… 135

3.6.3 PPP 项目的退出机制… …………………………………………… 135

3.6.4 项目是否通过财政承受能力论证、录入信息平台… …………… 136

3.7 PPP 模式在城市环卫保洁和垃圾收运领域的应用… ………… 137

3.7.1 城市环卫保洁和垃圾收运体系现状及问题… …………………… 137

3.7.2 城市环卫保洁和垃圾收运领域PPP 运作的目标分析… ………… 138

3.7.3 城市环卫保洁和垃圾收运领域PPP 运作的模式分析… ………… 140

3.8 物有所值评价在某轻轨PPP 项目中的运用分析… …………… 143

3.8.1 物有所值评价理论框架… ………………………………………… 144

3.8.2 江苏省某轨道交通项目物有所值评价分析… …………………… 147

3.8.3 结语… ……………………………………………………………… 148

3.9 非营利性医院PPP 项目运作模式及回报机制分析… ………… 149

3.9.1 引言… ……………………………………………………………… 149

3.9.2 非营利性医院PPP 项目运作模式… ……………………………… 149

3.9.3 非营利性医院PPP 项目回报机制… ……………………………… 151

3.9.4 结语… ……………………………………………………………… 153

3.10 轨道交通PPP 项目补贴模式分析… …………………………… 153

3.10.1 城市轨道交通PPP 项目常见运作模式概述……………………… 153

3.10.2 城市轨道交通PPP 项目补贴模式研究…………………………… 156

3.11 不同领域PPP 项目获取土地使用权的方式分析……………… 158

3.11.1 土地使用权取得的主要方式……………………………………… 158

3.11.2 PPP 项目获取土地的方式及困惑………………………………… 160

3.11.3 主要行业PPP 项目用地政策……………………………………… 161

3.11.4 小结………………………………………………………………… 164

3.12 通过PPP 模式化解地方政府BT 债务的运作机理分析… … 165

3.12.1 政府投融资平台BT 债务面临的问题… ………………………… 165

3.12.2 公益性基础设施PPP 运作给BT 项目转换带来的契机………… 166

3.12.3 PPP 模式化解地方政府BT 债务运作的重要意义… …………… 166

3.12.4 PPP 模式化解地方政府BT 债务的运作思路… ………………… 167

3.12.5 案例分析——某道路BT 项目PPP 模式运作…………………… 168

3.13 关于PPP 项目价格调整机制的分析… ………………………… 169

3.13.1 引言………………………………………………………………… 169

3.13.2 我国PPP 项目价格调整机制……………………………………… 170

3.13.3 价格调整应用……………………………………………………… 171

3.13.4 结论与不足………………………………………………………… 175

3.14 竞争性磋商方式在城市信息化PPP 项目中的运用… ……… 175

3.14.1 政策背景及理论依据……………………………………………… 175

3.14.2 项目概况及基本需求……………………………………………… 176

3.14.3 项目运作方式与收益机制………………………………………… 176

3.14.4 项目采购方式的确定……………………………………………… 177

3.14.5 本项目的采购流程及要点………………………………………… 177

3.14.6 本项目的磋商程序及要点………………………………………… 178

3.14.7 本项目磋商结果及经验总结……………………………………… 179

3.15 PPP 模式下的合同再谈判风险控制及防御…………………… 181

3.15.1 PPP 模式下合同再谈判风险发生的现状、原因及后果………… 181

3.15.2 关于降低PPP 模式下合同再谈判风险的控制手段……………… 183

3.15.3 关于PPP 模式下合同再谈判风险的控制和防御建议…………… 184

3.16 水利工程PPP 项目的风险分担机制… ………………………… 185

3.16.1 水利工程分类与特征……………………………………………… 185

3.16.2 水利工程PPP 项目风险分担……………………………………… 186

3.16.3 结语………………………………………………………………… 188

3.17 基于平衡计分卡的污水处理PPP 项目绩效评价指标体系… 188

3.17.1 引言………………………………………………………………… 188

3.17.2 平衡计分卡引入PPP 项目绩效评价的可行性…………………… 189

3.17.3 污水处理PPP 项目绩效评价指标体系的构建…………………… 189

3.17.4 结论………………………………………………………………… 192

第四部分　PPP 之成功案例

4.1 徐州市自来水总公司（TOT ＋ BOT ＋改制）案例…………… 195

4.1.1 项目背景… ………………………………………………………… 195

4.1.2 目标与原则… ……………………………………………………… 196

4.1.3 项目结构… ………………………………………………………… 197

4.1.4 项目关键问题… …………………………………………………… 201

4.1.5 项目引发的深层思考… …………………………………………… 206

4.2 河间市环卫服务市场化PPP 项目案例…………………………… 207

4.2.1 分析思路… ………………………………………………………… 207

4.2.2 项目背景… ………………………………………………………… 208

4.2.3 项目概况… ………………………………………………………… 209

4.2.4 项目运作过程… …………………………………………………… 210

4.2.5 项目案例评价… …………………………………………………… 213

4.3 襄阳市垃圾焚烧发电DBOT 项目案例… ………………………… 215

4.3.1 项目概况… ………………………………………………………… 215

4.3.2 运作模式… ………………………………………………………… 216

4.3.3 项目关键问题… …………………………………………………… 217

4.3.4 借鉴价值… ………………………………………………………… 219

4.4 徐州餐厨废弃物资源化利用BOT 项目案例… ………………… 222

4.4.1 项目的背景… ……………………………………………………… 222

4.4.2 项目的开发过程… ………………………………………………… 223

4.4.3 项目的实施… ……………………………………………………… 226

4.4.4 项目案例评价… …………………………………………………… 228

4.5 南京长江第三大桥准BOT 项目案例……………………………… 228

4.5.1 项目概况… ………………………………………………………… 228

4.5.2 运作模式… ………………………………………………………… 229

4.5.3 借鉴价值… ………………………………………………………… 233

4.6 镇江市金港产业园PPP 项目案例… ……………………………… 236

4.6.1 项目概况… ………………………………………………………… 236

4.6.2 运作模式… ………………………………………………………… 237

4.6.3 借鉴价值… ………………………………………………………… 239

4.7 克拉玛依厚博学院迁建工程PPP 项目案例…………………… 241

4.7.1 项目背景… ………………………………………………………… 241

4.7.2 项目概况… ………………………………………………………… 242

4.7.3 项目开发过程… …………………………………………………… 242

4.7.4 项目的实施… ……………………………………………………… 246

4.7.5 项目案例评价… …………………………………………………… 246

4.8 包头市包医国际医院PPP 项目案例… …………………………… 247

4.8.1 项目背景… ………………………………………………………… 247

4.8.2 项目的开发过程… ………………………………………………… 248

4.8.3 项目的实施… ……………………………………………………… 253

4.8.4 项目案例评价… …………………………………………………… 255

4.9 郑州市郑东新区综合管廊PPP 项目案例………………………… 256

4.9.1 综合管廊概述… …………………………………………………… 256

4.9.2 PPP 模式在综合管廊中的应用… ………………………………… 257

4.9.3 案例分析… ………………………………………………………… 260

4.9.4 总结… ……………………………………………………………… 264

4.10 运城市市民服务中心PPP 项目案例… ………………………… 264

4.10.1 项目背景…………………………………………………………… 264

4.10.2 项目概况…………………………………………………………… 265

4.10.3 运作模式…………………………………………………………… 265

4.10.4 借鉴价值…………………………………………………………… 268

第五部分　地方政府投融资平台（1.0-5.0）版本

5.2.6 结 语… …………………………………………………………… 289

后 记… ……………………………………………………………………… 291

延伸阅读 编辑的话… …………………………………………………… 293