政策分析八步法（第三版）（公共行政与公共管理经典译丛）

“政策分析八步法”：一个经典的政策分析框架

谢明

尤金·巴达克（Eugene Bardach）是美国加州大学伯克利分校公共政策学院教授。他编写的这本《政策分析八步法》之所以受到广大读者的普遍欢迎，不仅是因为它很好地表现了政策分析的技术和艺术，突出了政策分析的基本功，而且是因为它浓缩了政策分析的理论精华，构建了一个经典的政策分析框架，将政策分析分解为八个具体的步骤，为政策制定者、政策分析者和政策专业的在校学生都提供了非常实用的政策分析工具。尤金·巴达克认为，政策分析大体应沿着这样一个思路进行：以定义问题开始，以对最后决定做出解释告终。但是需要牢记的是，分析工作并非线性过程，而是一个反复思考、不断反馈、想法改变、逐渐修正的过程，换句话讲，就是要在出发之前做好非线性的准备，虽有折返和重叠，却会持续向前。

第一步：定义问题（define the problem）

定义问题是政策分析的起点，对其他环节起着至关重要的作用：首先，它为政策分析的前期工作提供了一个理由；其次，也为将要进行的资料收集工作提供了一种方向性引导；再次，在政策分析的最后阶段，问题定义的最终版将会帮助构筑所要讲述的政策故事，即政策的前因后果、来龙去脉。

尤金·巴达克在书中提醒我们，定义问题需要用“不足”与“过剩”的方式进行思考。例如：可以提出如下问题：“美国有太多无家可归的人。”“农业用水增长过快，超出了可接受的财政与环境成本下的供应能力。”在定义问题时使用“太”这个字很有帮助，如“太大”“太小”“增长太慢”“增长太快”等。但应尽可能使问题具备某种定量特征，对“不足”或“过剩”都应有个数量的描述。“太大”是多大？“太小”是多小？“太慢”或“太快”呢？拿无家可归者来说，到底有多少人无家可归？不仅如此，定义问题还应包括诊断问题产生的条件。例如：“空气污染地区面临的问题之一就是政府相关部门未能积极督促司机改进发动机并将排气系统进行优化。”

第二步：收集资料（assemble some evidence）

进行政策分析时，绝大部分的时间会花费在两项活动上——思考和整理那些可能会成为证据的资料。相比整理而言，思考通常更为重要，但整理却会花费更多的时间，比如需要阅读文件，出入图书馆，仔细研读统计资料，进行走访与面谈，等待约见等。

收集资料主要有三种意图，这些意图都与对政策的预期有关。第一种意图是确定你正试图定义的问题的性质和程度。第二种意图是确定你正研究的政策情境的具体特征。第三种意图是评估那些仅被一部分人考虑的政策，这些政策都曾在不同的情境下发挥过有效的作用：或在与你所处的情境相似的情况下，或在其他的管辖权内，或在别的时间。

大多数资料的获得是有代价的，因此，你要在可能的代价与可能的价值之间进行权衡。为了少的价值付出大的代价是得不偿失的。

第三步：构建选项（construct the alternatives）

分析要有结果，谁都不会希望仍在评估两个或两个以上的备选方案，但在开始阶段，有必要把那些在分析过程中可能会考虑到的所有备选方案列一个清单。随后，抛弃那些明显不可行的方案，整合剩下的那些方案。所谓整合就是以一个或多个分类标准，根据方案间的一些差异，把它们重新整理到一个单一的“基础”方案中。这个基础方案与最初的清单相比，重点会表现得更为充分。

分析工作开始时应注意那些重要的政治领导人提出的建议或已经在他们头脑中考虑成型的行动方案。这种明显带有个人倾向性的观点或决策机构中那些成型的建议，特别是政治上被长期提倡和已经被包装的政策建议，对政策分析工作会产生重要的影响。要尝试突破这种定式，尝试推出创新方案。头脑风暴是一种有效的方法，利于产生创新性结果。

第四步：选择标准(select the criteria)

将所有政策故事均视为由两个相互联系且彼此独立的政策主线构成大有帮助，即分析性的政策主线和评估性的政策主线。前者涉及政策所有的事实要素及对结果客观公正的预测，而后者则是指价值判断。理想情况下，所有富有经验且思想开明的人都会或多或少地对政策本身的是非曲直及其本身所残存的不确定性达成一致意见。但从评估性的角度来说，情况就不是这样了，因为我们都期望社会哲学及自己的主观思想能够有更大的诉求空间。分析性政策会判断X、Y、Z是否会发生，而在评估性政策中我们考虑的则是X、Y、Z对社会是有利还是有害。

第五步：预测结果（project the outcomes）

对每一种备选方案都要预测可能的结果（或影响）。这些结果是利益相关方共同关注的焦点。从分析角度而言，预测是比较困难的一步，因为预测是面向未来，不是面向过去或现在。我们可以对过去和现在有所了解，但对未来会发生什么难以知晓。我们几乎永远不可能为未来会发生什么找到令人信服的确凿证据。虽然目前已有很多种预测方法可以采用，但却没有哪一种预测方法会绝对有效。换句话讲，无论使用何种方法进行预测，预测的作用也是很有限的，即使对那些经验丰富的政策分析人员而言，完美预测也只能是一种奢望。尽管面临一系列的挑战，但几乎没有人会认为可以不进行预测而只是等到事情发生时再采取行动，政策分析的一项重要使命就是要在预测政策结果方面做出系统的、有计划的努力，因为在现代民主社会，无论是单凭感觉行事还是机械死板地制定政策都极不可取，都会遭到来自各方面的激烈批评。

第六步：权衡得失（confront the trade offs）

有时会出现这样的情况：一个审议中的方案，无论单独以什么样的评估标准进行衡量，都被期望能产生比其他备选方案更好的结果。在这种被称为“方案绝对优胜”的特殊情况下，当然就不会存在在备选方案之间权衡和取舍的问题了。但是通常我们并没有那么幸运，我们必须弄清方案之间的关系，并加以比较和权衡，这些结果对政策选择具有至关重要的影响。

最常见的是金钱与一定比例的公众所接受的商品或服务之间的权衡，例如每年20万美元的运营费用与将图书馆的闭馆时间由晚上八点延长至晚上十点之间的权衡。另一种常见的是（尤其是在监管性的政策中）私人负担成本（一个公司安装的污染处理设备的装置）与社会收益（改善受其影响的人口的健康状况并保护森林）之间的权衡。

第七步：做出决定（decide）

在整个八步法中，到这一步就可以检查一下你前面所做的工作究竟如何了。即使你本人并不是决策者，在这里你也要把自己当作决策者。然后，根据你自己的分析做出决定，如果你发现做这个决定有些困难或棘手，原因可能是你还没有彻底地弄清楚需要权衡的问题，或者你还没有充分地思考各种已出现的（或潜在的）执行中的问题，或者你对于一个至关重要的成本估计还并不确定甚至是模糊的，或者是你还没有足够细心地去估计某些重要的需求曲线的弹性，等等。

第八步：总结陈述（tell your story）

在定义问题、构建选项、选择标准、预测结果、权衡得失等步骤反复进行后，你就要准备告诉自己的受众事情的来龙去脉了。受众有可能是委托人，也有可能包括更大范围的利益团体与利害关系人。范围的扩大对分析人员来说可能并不是什么坏事。这类演说可能只有一次，也可能只是为获取长期支持而进行的初步演讲，后面还要经历很多次。

尤金·巴达克总结提炼的政策分析八步法，简单实用，为读者提供了一种进行政策分析的实用工具，能够引导学生去理解和分析真实世界中的公共政策，促进政策分析人员不断提升政策分析能力和水平。

　　尤金·巴达克（Eugene Bardach），美国艺术与科学院院士，加州大学伯克利分校公共政策学院教授。巴达克教授是一位博学而具有广泛教学和研究兴趣的政治科学家，其研究重点主要集中于政策执行和公共管理领域，尤其专注于领导力与管理、政策执行、社会管制等领域。巴达克教授具有丰富的教学经验，长期在加州大学伯克利分校公共政策学院讲授政策分析课程，还曾就职于美国内政部政策分析办公室。这些经历使其不仅具有扎实的政策分析理论功底，更具备丰富的政策分析实践经验。巴达克教授在公共管理与公共政策领域著述颇丰，《政策分析八步法》一书为其代表作品，在该书中，他提出了著名的“政策分析八步法”。因其在政策分析方法领域所做的创造性贡献，巴达克教授获得了1998年度的唐纳德·T．坎贝尔奖。
　　
　　谢明，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，曾任中国人民大学公共政策与公共安全研究所所长。主要研究领域为公共政策基础理论、政策分析的基本方法、公平分配理论、政府决策机制等，主要讲授公共政策分析、公共管理、公共政策研究前沿、科学决策等课程。主要著作包括《政策透视》《公共政策导论》《公共政策分析概论》等，并译有《理解公共政策》《公共政策俞析导论》《政策分析八步法》等。

　　《政策分析八步法（第三版）/公共行政与公共管理经典译丛》是美国艺术与科学院院士、知名政治科学家尤金·巴达克教授的代表作品。在书中，作者构建了一个经典的政策分析框架，即“政策分析八步法”，将政策分析分解为八个具体的步骤——定义问题、收集资料、构建选项、选择标准、预测结果、权衡得失、做出决定、总结陈述，为政策制定者、政策分析者和公共政策相关专业学生提供了一个极其实用的政策分析工具。作者认为，政策分析应以定义问题开始，以对最后决定做出解释告终，但需要牢记的是，政策分析工作并非线性过程，而是一个反复思考、不断反馈并逐渐修正的过程。
　　《政策分析八步法（第三版）/公共行政与公共管理经典译丛》是巴达克教授数十年来在政策分析领域教学和实践经验的总结，并一直是加州大学伯克利分校公共政策学院的核心教材，深受教师和学生的欢迎，已成为公共政策及相关专业学生和政策分析人员的必读书。

导论
第1章 八步法
1．1 第一步：定义问题
1．2 第二步：收集资料
1．3 第三步：构建选项
1．4 第四步：选择标准
1．5 第五步：预测结果
1．6 第六步：权衡得失
1．7 第七步：做出决定
1．8 第八步：总结陈述

第2章 收集资料
2．1 起步
2．2 分配相关资源
2．3 获取机会与帮助
2．4 进行政策研究访谈
2．5 用语言描述和校准
2．6 维护信度
2．7 政策研究的策略困境

第3章 “巧妙的（最好的）实践”研究：理解并利用来自其他领域的好方法
3．1 形成合乎现实的期望值
3．2 分析巧妙的实践
3．3 观察实践
3．4 描述一般性漏洞
3．5 但在这里行得通吗？
3．6 回到八步法

附录A 现实世界政策分析实例
附录B 政府事务清单
附录C 理解公共和非营利组织：问正确的问题
附录D 政治支持动态领域的策略建议
参考文献