新加坡公共政策的运作过程：行之有效的政府行为

如果政府要提高老龄津贴，这无疑是一项惠及民生的政策，老年人可以得到一笔资金减轻生活的负担，相信是会得到民众支持的。但是事情并没有那么简单，政府的政策往往都是涉及很多复杂面的，例如老龄津贴的发放标准是什么，是给每一个某个年龄段的老人，还是只给收入在一定水平之下的老人。2008年，香港特区政府就遇到这样的问题。新“生果金”政策是香港特首2008年在施政报告中提出的，计划提出将高龄津贴即生果金增加至1,000元，但是需要对领取生果金的人进行资产审查，杜绝一部分人生活条件优越但依然领取生果金的现象，这种行为增加了政府的负担，且相应挤压了真正需要生果金的老年人的资源。生果金原本也不是以老年退休金的形式设立的，不是所有老年人都能够领取生果金。生果金政策的改变让一部分人无法接受，不少议员和民众提出反对，认为政府欠缺实施政策的决心，“全无长者心”，列入入息审查是对老年人的侮辱。曾荫权不无遗憾地表示，“理性的政策讨论，被感性反应通通盖过”。在反对声中，新“生果金”政策取消了资产审查。复杂性使公共政策不会那么容易实施，那么，如何让政策更为有效？这是很多政府想要了解的内容和追求的结果。

美国政治学家塞缪尔•亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》中提出，“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。”与人们热衷于关注民主制度不同，亨廷顿强调的不是形式，而是有效性。自1965年8月新加坡脱离马来西亚联邦独立建国以来，虽然人们对其家长式统治颇具微词，但大体而言，新加坡经济发展迅速、政府廉洁高效为世人所公认，成为世界上实现有效治理的国家之一。政府的有效性往往体现在公共政策的执行能力上，公共政策的成效如何将影响国家发展。然而，有效性并不是件简单的事情，与新加坡的情况不同，公共政策的复杂性使得各个地方的决策很容易陷入困境，导致政府失灵。例如香港的高铁建设问题，2010年，香港特区立法会就建设高铁问题进行辩论时，反对建高铁的团体发动了声势浩大的反抗活动。反对团体主要为香港泛民主派组织发动的人士，其中包括了备受瞩目的香港“80后”。反对人士在舆论层面无法占据道德高地，发动专业人士签名又反应冷淡，在议会内也没有足够的票数压倒对方。反对团体最终采取里应外合的方式，在会场内拉布条，在会场外示威，沉默的大多数港人“被代表”反对建高铁，这些方式导致立法会辩论无法完成，香港立法会财务委员会再次搁置讨论广深港高速铁路工程拨款事项。香港高铁项目拖了5年，一路坎坷，预算费用步步攀升，翻了近四倍，最终经过了长达25个小时的四次审议才勉强通过。现代西方民主强调让人民做主，“民主是个好东西”，然而也往往容易出现效率不高的情况。公民参政不理性，有的甚至是“为了反对而反对”，使政府不能很好地吸纳民意。这导致苦心经营的政府被动地处于无作为状态。

怎样让行政有效是诸多国家和地区想破解的一个问题。制定和组织实施公共政策是政府实现其职能的基本手段。从某种意义上说，政府过程实质上就是公共政策过程。公共政策对社会的存在、运行和发展起着引导、协调、控制和分配的作用，有维持社会稳定均衡、保证社会公平正义、促进社会变革求新的宏观功能。由于全球化和科技进步，很多公共问题变得越来越复杂，再加上公共政策自身也是一项复杂的工程，公共政策能力就成为当前各国政府关注的焦点。一旦政府政策糟糕，极容易导致政府“失灵”的现象。一些地方的管治正在变得越来越弱：政策不能有效推行，办事虎头蛇尾，不能很好地坚持贯彻下去；应对困难和危机的创新力度不够；民众利益不能得到保障，政府与民争利，民怨郁积，引发群体性事件，政府功能走向异化；公民参政缺乏理性，“为了反对而反对”，导致苦心经营的政府处于无作为的被动状态等。在新加坡40多年的建设中，政府推行了诸如中央公积金政策、“居者有其屋”的住房政策、种族和谐政策等颇具影响力的政策，这些政策建构了新加坡国家运行的基础，不仅使政府获得了民众对其决策的信任，也使其他国家乐于研究和借鉴新加坡的公共政策。在公共政策方面，新加坡似乎没有出现过大的政治错误。为什么新加坡政府能够保证其政策的有效性呢？

赌场政策是新加坡具有代表性的公共政策之一。由于新加坡一直禁赌，赌场的兴建也会引发社会问题，从一开始这一政策便备受争议。从赌场政策的提议、出台、执行到反馈的过程中，我们可以了解新加坡应对民众诉求的增加做了哪些制度调适。面对争议，政府如何将政策强有力地推行下去？政府为什么要突然改变想法在新加坡开赌呢？作为一个城市国家，新加坡公共政策的具体内容没有办法完全复制，但是怎样为加快经济发展、推动社会和谐提供一个更加合理的制度模式，这是值得思考借鉴的。那么，在公共政策的制定和实施过程的背后，新加坡形成了一套怎样的程序？公共政策过程依赖于怎样的组织和规则？

2010年2月14日，新加坡第一家含有赌场的综合娱乐城——“圣淘沙名胜世界”正式开业。第二家综合娱乐城“滨海湾金沙娱乐城”也于4月份建成投入使用。开设赌场的建议要追溯至2004年3月份，在国会辩论时，时任新加坡贸易与工业部部长杨荣文指出政府会放宽对禁区的限制，为了带动一个有活力的新加坡，政府会考虑兴建赌场。

兴建赌场的建议一经提出，立刻引起了轩然大波，成为新加坡国人关注的焦点。在此之前，新加坡领导人曾经两度拒绝建立赌场。第一次是在1985年石油危机的时候，当时新加坡经济受到影响，有人提议建立赌场，遭到了断然拒绝。多年来，李光耀坚持新加坡人必须靠拼搏与奋斗起家，而不是以碰运气的赌徒心态去决定自己的前途和命运。第二次是在2002年，新加坡经济增长放缓，建赌场议题被再次提出，吴作栋总理否决了这项提议。当2004年第三度被提起时，由于赌场违背了新加坡人坚持的核心价值观、社会规范和管制方式，以及赌场将引发的不确定性使得赌场政策成为新加坡极富争议性的政策，公众在报纸、网络和电视上进行了热烈的讨论。赌场之议持续了13个月，在此期间，一群新加坡人在网上发起了“反赌场家庭”（Families Against the Casino Threat in Singapore）请愿书签名，这个活动接到29,000个签名。请愿书也被提交给总统纳丹。公民社会组织中一直比较活跃的妇女行动与研究协会(AWARE)发表报告，报告指出设立赌场会影响7万多人。同赌场带来的经济收益和旅客服务相比，代价太大。因此，该协会呼吁政府反对建赌场，以免影响广大家庭。新加坡最大的反对党工人党也公开表示反对建立赌场，并且开办了“赌场论坛”。新加坡媒体、民情联系组、社青体部都做了有关的民意调查。调查显示民众意见分歧很大，正反双方各持意见，基本上各占一半。

2005年4月18日，经过长时间的官方、民众的讨论，在综合考虑反馈出来的各方面因素之后，国会正式决定通过建立两个附有赌场的综合娱乐胜地（IR）的政策（滨海湾和圣淘沙综合娱乐胜地）。为了防止赌场带来的社会问题，开设赌场的同时，政府成立了赌场管治局、预防嗜赌理事会等机构，设立收取入场费100元的规定；禁止领取公共社会援助金的人、破产和有信用卡坏账纪录的人以及未满21岁的人进入赌场，试图消除民众的担忧。

自2010年年初开业以来，两家赌场依然处于备受瞩目的地位。对于原先规定的新加坡国人要缴纳100元入场费的问题，民众进行了新一轮的争论。有人指出为了能够陪同友人游玩，应当给予一年几次的免费进入赌场的机会。此外，还有赌场免费巴士问题。赌场开业之初，为了招揽顾客，提供了免费巴士的服务。免费巴士的主要问题是它锁定目标为组屋区的人群，这会方便和鼓励更多的人进入赌场。民众反应之后，赌场管制局和社青体部决定终止免费巴士的服务。但是，在赌场政策执行之后，没有引发社会危机和大的犯罪案件，而且两个附带赌场的娱乐城也开始发挥为经济增长助推的作用。在2010年上半年，新加坡的经济增长率高达18.1%，成为全球经济最热的国家。促进新加坡经济快速增长最关键的一点，即为两家娱乐城的建立。

在赌场政策的整个过程中，出现了一些新的政治现象。原本新加坡公共政策的制定是政府的“一言堂”，政府并不希望在做出决定之前让民众知晓政策的细节。但是，在赌场政策中，政府不断提供信息。新加坡政府认识到了经济和社会环境的变化，公民政治参与意识在扩大，并且新加坡大范围的讨论并没有出现混乱的局面和引发危机。2004年，新加坡政府将公共政策必须先征询民众意见列入正式的规章。另外，内阁一改过去以一致意见示人的做法，国家领导人公开在人民面前剖析自己的思维，承认自己旧观念的错误。内阁成员的分歧也公之于众。新加坡民众表示，这些变化了的安排比之前更加开放，也更加具有合法性的基础。从赌场这一事例中，我们不仅可以看到新加坡严格的公共政策过程，也能看到其适应民主诉求的制度变更。另外，整个政策过程的新闻报道翔实而丰富，信息量充足，对于研究新加坡政府如何满足公民参政的需求、领导层如何决策、政府如何整合各方不同的利益等等提供了很大的便利。

新加坡如何能够打破旧的观念，并将政策强有力地推行下去？公共政策学本来就是一门以“解决实际问题”为动力的学科，各个研究政策的研究机构、专业协会抱着提高公共政策质量的共同信仰从事科研工作。目前，我国以及其他地区的公共政策都面临各种各样的问题，比如官本位、官民冲突、群体性事件频发等。从新加坡的赌场政策制定过程，可以看到新加坡政府如何满足公民参与的需求，提供政府与公民互动的畅通渠道；如何整合基层精英、行政精英的不同声音，平衡多元利益主体；政府在政策制定过程中如何通过媒体公开信息，表达政府的苦心，提高公众对政策的认知程度；在较大争议的政策面前，如何统筹各方意见，进行协商，使政策有效。新加坡的公共政策制定机制可以提供借鉴参考，就具体的公共问题给出制度分析角度的看法或者政策建议。所以，透过赌场政策的案例来了解新加坡公共政策中的运作过程，是一件十分有意思的事情，这也是有意改善政策实效的政府迫切想要探究和学习的地方。

张超鑫，毕业于深圳大学管理学院，发表论文《新加坡政府执行力分析》（《北京联合大学学报（社会科学版）》2008年3月）。

齐港，湖南湘潭人，现供职于深圳市大鹏新区管委会，兼任深圳大学新加坡研究中心研究员，深圳大学中外政治制度专业研究生毕业，曾参与香港特别行政区政府中央政策组“新加坡政府与治理”课题研究，2012年主编出版《社会科学理论模型图典》。

本稿主要围绕新加坡兴建赌场的例子，分析新加坡公共政策的运作过程，展示政府行为的有效性。既有对赌场实例的叙述和分析，也举一反三，以此讨论新加坡政府关于公共政策运作的理念和方法。全书将举例与分析相契合，直观、切实地讨论了新加坡公共政策运作的实际情况，可资参考借鉴。

引言／ 001

第一章 发现问题：基于精英治国理念的内输入模式 / 001

第一节 领导人：遵循实用主义提出现实问题 / 003

第二节 战略政策办公室：基于长远利益发起战略问题 / 021

第二章 议程设置：自上而下的动员模式 / 031

第一节 官方决策者与媒体合作：达成共识而不是对抗 / 033

第二节 政府与公民社会互动：政府不再独家包办 / 056

第三章 政策规划：单一的政策分析和设计主体模式 / 065

第一节 政策目标：壳牌石油公司的HAIR标准 / 068

第二节 方案设计：专家咨询制度 / 076

第三节 方案评估与择优：设立评估团队和委员会 / 090

第四章 政策抉择：寻求不同利益达成共识的整合机制 / 099

第一节 达成共识：主动推销，避免无谓争吵 / 101

第二节 形成一致：公开分歧，改变以往做法 / 111

第五章 政策执行：“坐言起行”的输出机制 / 119

第一节 硬架构：法定机构实现执行专职化 / 121

第二节 软方式：“冷水煮青蛙”式的政策工具 / 141

第六章 政策反馈：双向多管道的疏导机制 / 153

第一节 基层组织：“走进来”反馈政策意见 / 155

第二节 民情联系组：专门搜集民意的政府机构 / 165

第三节 议员接见和拜访选民制度：“走出去”吸纳基层

民意 / 175

第七章 政策调适：动态治理的回应机制 / 197

第一节 防治病态赌徒 / 202

第二节 防止公务员因赌涉贪 / 224

结论／230

赌场政策大事记 ／236

参考文献 ／238