2019中国经济社会发展形势与对策——继续创新和完善宏观调控　保持经济运行在合理区间

怎样看待3%赤字率“警戒线”

宋立

3%的赤字率是欧元区趋同标准之一的“财政稳定”指标，并不是真正意义上的国际警戒线，实际上许多欧元区国家都持续突破了其限制。由于3%赤字率限制并非孤立指标，而是60%债务负担率的配套指标，3%能否突破关键看债务负担率高低。如果债务负担率明显低于100%，赤字率短期突破不会有问题。我国当前债务负担率约44%，处于安全区间，赤字率可按贴近3%掌握。

一、3%的赤字率是怎么来的？实质是什么？

欧元区3%的赤字率标准，不仅是对欧元区和欧盟成员国的财政约束，对其他国家也产生了一定影响，包括美国在内的不少国家自觉不自觉地把3%看成财政赤字的警戒线或上限。但围绕3%的争论从来就没有断过，有人将其视为国际警戒线，有些人则认为它只是欧元区的指导线或约束线。

从起源看，3%的赤字率不是孤立的单一指标，而是为推出欧元而制定的一组指标之一。1991年，为了统一各国财政，消除国际社会对欧元前景的担忧，保障欧元以较强姿态推出，欧元区实行严格的财经纪律，制定了价格、财政、汇率、长期利率“四个稳定”的趋同标准。在“财政稳定”方面提出了两个指标，3%的 赤字率和60%的债务负担率即政府杠杆率。

3%和60%并不是两个随机选择的标准，而是存在内在联系。对两个指标是如何设定的，一直缺乏权威解释。据欧盟有关财经官员介绍，1991年欧元区国家平均债务负担率61.8%、平均赤字率2.9%。鉴于当时各国经济财政状况，降低债务水平可能性不大，最好保持债务水平不上升。当时欧元区潜在经济增长率为 1%—2%，合意物价上涨率为1%—2%，合计3%左右。按照设计意图，如果赤字率控制在3%之内，当年新增债务就可以为经济增长和物价上涨吸收，债务负担率就可以保持不变。从指标由来可见，债务负担率是实质性约束，赤字率是债务水平保持不变的条件，服务于前者。将3%称为警戒线言过其实，称之为稳定线或保障线较恰当。

二、为什么许多欧元区国家突破了3%和60%？

许多欧元区国家如葡萄牙、意大利等从20世纪90年代以来就突破了3%的赤字率和60%的债务率。即使实力最强大、财政最健全的德国也在2001—2005年和2009—2010年两个阶段持续突破限制，赤字率最高达到4.2%。欧元区平均赤字率2003年和2009— 2013年超过3%，2009—2010年最高超过6%。在债务负担率方面， 欧元创立之初的1999年，除卢森堡、爱尔兰和芬兰符合，德国勉强符合外，其他创始国都突破了，11个创始国平均债务负担率高达70%。此后欧元区平均债务负担率一直在60%以上，其中2000— 2008年基本保持在65%—70%之间，2008年之后上升到90%左右并持续到现在。

为什么这么多国家大面积持续突破了“财政稳定”标准？原 因大致有三：一是趋同标准是特定历史条件下的理想标准，目的在于确保欧元顺利且较为强势推出，安全系数定得比较高，以至于许多国家难以达到。二是趋同标准是政治妥协的产物，具有一定弹性。欧元区各国情况存在一定差异，为了兼顾各国情况，不得不做出变通处理，如对3%的赤字率，规定“明显地持续下降并接近，或仅是例外或暂时超过”都不属于“过度”背离。三是3%的赤字率是周期性的经常预算赤字，即在一段时间内保持在3%之内，并不要求年年限定在3%，且政府投资不算赤字。

此外，制定3%赤字率的理论依据也存在问题。从严格的数学推导看，要使债务负担率不变，赤字率必须小于或等于名义经济增长率与债务负担率的乘积。欧元区所依据的“赤字率不超过 名义经济增长率，每年新增债务即可为经济增长率和物价上涨所吸收”的情况，只有在债务负担率为100%时才成立，由于当时欧元区债务负担率只有60%左右，由此得到的赤字率标准存在高 估。如推出欧元的1999年，欧元区物价上涨率1.7%，经济增长率 3%，名义经济增长率4.7%，要债务负担率保持在60%左右，需要赤字率保持在2.8%之内，但实际赤字率为3.2%，债务负担率上升到了70%。发生欧债危机的2010年，欧元区经济增长率2.1%，物价上涨1.5%，赤字率高达6.2%，明显超过了保持债务负担率不变的2.6%，当年债务负担率上升到了86%，许多国家超过了100%。可见，对于保持债务负担率不变而言，欧元区3%的赤字率偏宽松了。但即便是偏宽松的标准也在实践中被持续大面积突破，说明当初的设计不太符合实际，缺乏可行性。

三、突破3%和60%有什么后果？

根据我们之前对41个经济体杠杆率的计量研究，59%是政府杠杆率即债务负担率的拐点，这与欧元区60%的标准接近。当政府杠杆率低于59%时，杠杆率每增加10%可带动经济增长率提高0.2 个百分点；在发展水平较低的经济体，杠杆率每增加10%可带动增长率提高0.4个百分点；但当政府杠杆率超过59%时，每增加10%仅能拉动经济增长不到0.1百分点。当政府杠杆率超过100%时，杠杆率每增加10%，债务危机概率增加4.3个百分点，爆发危机可能性迅速增加。

据此，可将59％视为政府杠杆率的适度区间下限，100%为适度区间上限。在政府杠杆率不足60%时，为了促进经济增长，可继续加杠杆。一旦超过60%，加杠杆对经济增长促进作用明显下降，出于公共服务等需要，仍可继续加杠杆。但为了防范风险，杠杆率不宜超过100%。从这个意义上来说，债务负担率需要警戒线，赤字率属于中介或先行指标。

短期突破3%和60%并不会立即带来严重后果，但如果赤字率持续上升，导致债务负担率超过100%，则发生危机可能性明显加大。比利时、意大利和希腊等国经济增速长期偏低、债务负担率保持在100%以上，希腊和意大利的赤字率也超过3%。葡萄牙在1999年欧元启动时债务负担率只有62.5%，但赤字率长期明显高于3%，致使债务负担率在2010年超过了100%。爱尔兰和 西班牙1999—2007年债务负担率略高于60%，赤字率基本上处于3%之内，但2008年后赤字率急剧上升，债务负担率随后超过了100%。葡萄牙、意大利、爱尔兰、希腊、西班牙相继出现债务危机也就不足为奇。实际上，比利时也“处于债务危机的边缘”，所幸债务负担率呈现长期下降趋势，没有发生现实危机。

四、我国赤字率和债务负担率究竟怎么把握？

一个时期以来，围绕我国赤字率是否突破3%存在较大争论，主张突破者认为我国当前经济下行压力较大，加大财政政策力度势在必行，3%不是真正的国际警戒线，没有必要死守。反对者关注我国实际赤字和债务状况，认为实际赤字远超3%。

根据财政部门数据，2017年我国一般财政收入总量18.27万亿，支出总量20.33万亿，赤字2.38万亿，赤字率2.88%。一些国际机构和专家运用“增扩赤字”或“全口径财政赤字”概念，将专项建设基金、城投债、政策性银行金融债等纳入赤字，据此认为我国赤字率远超3%，甚至达到10%以上。这些结论显然混淆了赤字与债务、债务与或有债务。一是3%赤字率是指经常预算赤字率，不包括资本预算赤字。地方专项债券等不应计入，欧美发达国家和日本等也都如此。二是债务本身不是赤字、只是弥补赤字的手段。赤字是收支差额，以往结存收入和发债都是弥补赤字的手段。三是或有债务不是政府直接债务，只能按概率计入。世界银行对此有专门区分。地方置换债券属于地方政府代平台发行，偿还主体为平台，不应直接计入财政统计，鉴于政府的担保或道义责任，可按一定代偿率计入或有债务。PPP和政府引导基金具有政府背景，且普遍存在“名股实债”问题，也可作为或有债务。但无论如何，没有任何道理计入一般预算赤字率。

实际赤字率关系政府杠杆率。实际上，我国债务负担率并没有像一些机构和专家估算的50%—60%那么高。2017年我国政府债 务29.95万亿，直接债务负担率36.2%，处在安全范围。当前我国潜在增长率6.5%左右，物价上涨率3%，名义经济增长率9%左右。如果坚持稳杠杆，政府杠杆率控制在目前的44%左右，近期赤字率可按贴近3%掌握。

如果考虑到未来面临的养老金缺口，债务负担率上升不可避免。同时，结构性去杠杆也是有升有降的过程，需要政府杠杆率适当上升来置换部分由企业承担的准公共服务，以及对中央政府杠杆率和地方政府杠杆率进行适当转换，需要也可以容忍一定程度的政府杠杆率上升。如果2035年前后控制在60%左右，每年预留 1个百分点的上升空间，则赤字率可以进一步上升。研究表明，我国潜在经济增长率有可能从目前的6.5%左右下降到2035年前后的 5%左右，合意的物价上涨率从2.5%下降到2%之内，赤字率还可略超3%。

黄守宏，男，汉族，1964年6月出生于河南省范县，中共党员，研究生学历，管理学博士。现任中国共产党第十九届中央委员会委员，国务院研究室党组书记、主任。

《2019中国经济社会发展形势与对策——继续创新和完善宏观调控  保持经济运行在合理区间》，收录了22篇经济社会发展形势与对策调研成果，内容围绕主题，从实施积极的财政政策和稳健的货币政策、积极扩大消费和促进有效投资、专家建议和国际经验借鉴三个方面，对当前经济社会发展形势与对策调研进行了总结，涵盖了国家发展涉及的多方面经济领域，也是对未来经济工作的有力指导，意义重大。

学习习近平总书记

关于调查研究重要论述的几点体会（代序） / 黄守宏 / 01

一、实施积极的财政政策和稳健的货币政策

怎样看待3%赤字率“警戒线” / 宋立 / 3

关于简并征收小微企业综合税的建议 / 刘若霞 / 9

突出重点、分类指导推进企业去杠杆 / 宋立 / 13

推动普惠金融“精准滴灌” 助力优质小微企业发展 / 郭道锋

刘帅 / 18

存款减缓系短期和中长期因素共同引致 对居民储蓄率下降应

客观看待 / 宋立 王元 吕峰 / 23

二、积极扩大消费和促进有效投资

破除体制机制障碍 着力扩大服务消费

——释放内需潜力调研报告之一 / 苑衍刚 王敏瑶 王汉章 孙慧峰 方广宇 郑真江 邓林 / 31

打通堵点强化支持 激发社会力量投资民生服务业的积极性

——释放内需潜力调研报告之二 / 姜秀谦 孙慧峰 方广宇 / 36

在改革创新中拓展文化体育消费空间

——释放内需潜力调研报告之三 / 王汉章 吴旭 陈黎明 李逸浩 / 41

培育社会民生领域交叉融合产业 打造新的消费和经济增长点

——释放内需潜力调研报告之四 / 苑衍刚 王敏瑶 / 47

激发养老服务新需求

——释放内需潜力调研报告之五 / 李坤 孙慧峰 王存宝 / 53

聚焦改善五个“不平衡” 进一步释放旅游需求潜力

——释放内需潜力调研报告之六 / 王晓丹 姜秀谦 / 58

突出重点扩大农村投资和消费需求

——释放内需潜力调研报告之七 / 刘军民 / 64

扩大基础设施投资重在拓展资金渠道 激发民间投资活力亟待破除隐性壁垒

——释放内需潜力调研报告之八 / 王汉章 陈黎明 李逸浩 / 70

城镇居民消费增速持续下滑的原因分析及政策建议 / 商亮 聂新伟 / 76

补齐国民休假制度短板 推动旅游消费持续稳定发展 / 刘应杰 / 82

稳基础设施投资的思考和几点建议 / 刘斌 潘国俊 / 87

应高度重视工业投资持续低位运行问题 / 张军立 刘若霞 邢建武 / 93

三、专家建议和国际经验借鉴

经济运行存在的突出问题和相关政策建议

——经济形势系列座谈会观点综述 / 马志刚 李宏军 潘国俊 陈黎明 李钊 王敏瑶 王晓丹 张凯竣 王若阳 袁鹰 / 101

外国专家对2018年政府工作的建议 / 苑衍刚 郑真江 许金华 / 114

日本“黑字还流”计划及对我开展国际产能合作的启示 / 黄涛 包益红 / 124

跨越“中等收入陷阱”的镜鉴与思考

——巴西、阿根廷、智利三国调研报告 / 刘应杰 / 129

拉美“中等收入陷阱”的三大教训 / 刘武通 / 141