经济转型与就业优先政策

样章：

习近平总书记在党的十九大报告中指出，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。这个新时代，既是决胜全面建成小康社会、进而全面建设社会主义现代化强国的时代，又是全国各族人民团结奋斗、不断创造美好生活、逐步实现全体人民共同富裕的时代。劳动者对稳定就业、舒心工作和体面劳动的向往，就是新时代我们党和国家奋斗的目标。在中国特色社会主义新时代，我们党和国家的重大任务，就是更加关注人民对美好生活新的多样化需求，更加关注社会公平正义，更加注重多谋民生之利、多解民生之忧，着力使全体人民在共建共享发展中有更多获得感、幸福感、安全感，着力使全体人民享有更加幸福安康的生活，着力在实现全体人民共同富裕上取得实实在在的新进展。

一、劳动就业体制机制建设历程

在改革过程中，我国建立了较完整的劳动就业法律法规体系，建立起与市场经济体制相适应的积极就业政策体系和公共劳动就业创业服务体系，逐步形成了统一的人力资源市场，建立健全了劳动就业法律法规体系，为未来劳动就业工作奠定了坚实基础。

（一）通过市场手段解决就业问题的破冰和探索(1978—1992年)

改革开放初期，我国经济建设面临严重困难，大量企业停产、半停产，勉强开工的企业也是生产效率低下。城镇就业渠道十分狭窄，但却面临知青返城的就业压力和新中国成立后生育高峰带来的就业高峰。与此同时，在人民公社体制和“以粮为纲”指导思想的束缚下，农村劳动力基本固定在土地上从事单一的种植业生产，林、牧、副、渔业受到限制，自谋生路被排斥。此一时期，解决城乡就业问题成为政府亟须面对的一个重要课题。

1.“三结合”就业方针打开城镇就业渠道

“文化大革命”期间，我国在劳动力安排上采取了城乡大对流政策，大批城镇知识青年下乡，同时从农村招收大约1300万人安排在城镇各行业。

“文化大革命”后大批知识青年返城，工作需要妥善解决，加上同期进入劳动年龄的城镇新生劳动力大量增加，工作也需要解决。大量知识青年集中回城就业，原有的统包统配制度难以解决，继而采取了三个主要措施，包括升学，恢复高考制度；号召职工提前退休，允许子女顶替；国营企业利用自身条件，以“全民办集体”的形式解决职工子女就业问题。

然而，上述措施很快就达到了极限。1980年8月，中共中央转发全国劳动就业会议文件《进一步做好城镇劳动就业工作》，明确提出，在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的方针，即“三结合”就业方针。1981年10月，中共中央、国务院发布《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》，重申了“三结合”就业方针，要求大力提倡和指导待业青年组织起来在集体单位就业，发展城镇劳动者个体经济，增加自谋职业的渠道。主要做法是，由过去主要依靠国有(全民所有制)单位安排就业转变为国有、集体、个体共同发展，并通过私营经济和外商投资经济扩大就业；由过去主要依靠发展工业特别是重工业吸收劳动力，转变为通过发展劳动密集型的第三产业和消费品工业扩大就业；由过去消极等待国家招工安置转变为鼓励劳动者积极创业，其中一个创举是依靠社会多方面力量和待业人员的积极性，兴办劳动就业服务企业；由过去单位依靠行政调配手段组织管理就业转变为运用行政、经济和社会服务相结合的手段促进就业。

“三结合”就业方针是对计划经济体制下就业形式的突破，不仅打开了国营、集体、个体经济三条就业渠道，也使政府统包统配的责任发生了一定变化，鼓励劳动者积极创业，也激发了劳动者作为就业主体的积极性。在“三结合”就业方针推动下，青年就业问题基本得到了解决。

2.农村改革开辟多种经营和非农就业渠道

1978年，安徽凤阳小岗村开始实行家庭联产承包责任制，拉开了我国农村改革的序幕。1980年，中共中央召开省(自治区、直辖市)党委第一书记座谈会，会后印发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的通知，充分肯定了农民自己创造的“包产到户”农业生产责任制形式。家庭联产承包激发了农民生产积极性，有力促进了农业生产效率提高，大批农村劳动力得以释放，这为农村劳动力开展多种经营和参加非农就业提供了条件。1982年开始，中共中央连续五年的“一号文件”均聚焦“三农”问题，提出改革农产品统购统销制度，疏通农产品流通渠道，并鼓励发展林、牧、副、渔等产业。

此一时期，农村劳动力非农就业的两个主要途径是乡镇企业和进城务工经商。其中，乡镇企业成为农村劳动力转移就业的主阵地。乡镇企业由社队企业发展而来——为了转移更多农村富余劳动力实现多渠道，国家从鼓励农村兴办副业开始，对社队企业给予了充分肯定和政策扶持，使社队企业不断发展壮大，从1984年开始称为乡镇企业。乡镇企业就业人数呈现逐年增加的势头，从1978年的2826万人增加到1992年的10624万人，增长了2759%。相比之下，农村劳动力进城务工经商是逐步实现的。农村劳动力乡城流动在1984—1988年才被允许。1984年中央“一号文件”明确提出，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户，主要措施包括允许农民进城兴办服务业和提供各种劳务、允许企业招用国家允许从农村招用的人员、将劳务输出作为贫困地区劳动力资源开发的重点、允许民间劳务组织和能人进入贫困地区劳务市场。1989年，农村劳动力的盲目流动受到控制。由于农民大规模流动带来交通运输、社会治安等方面的负面效应，以及整顿经济秩序造成了城市和乡镇企业新增就业机会减少，使得政府对农村劳动力流动政策进行了局部调整，主要措施包括严格控制“农转非”过快增长、建立临时务工许可证和就业登记制度、重点清退来自农村的计划外用工等。

（二）踏上市场经济新阶段的劳动就业体制重建(1993—2002年)

1993年，党的十四届三中全会设计了一幅继续深化改革、建立社会主义市场经济体制的总体蓝图，标志着我国进入全面推进市场经济的新阶段。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》正式使用了“劳动力市场”概念，提出要改革劳动制度，广开就业门路，更多地吸纳城镇劳动力就业，鼓励和引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移和地区间有序流动，市场改革方向和目标确立。

王阳，经济学博士，国家发展和改革委员会社会发展研究所副研究员，主要研究公共政策与劳动力市场、就业质量、失业治理、劳动就业创业服务等，主持多项课题，出版学术独著2部，在CSSCI来源期刊发表中英文学术论文30余篇。

本书是国家出版基金项目。

就业是民生之本，事关社会发展。高质量的就业也是党的十九大明确的重要目标 。本书从当前国家一系列推动高质量就业的政策着手，研判分析了当前就业存在的问题，论述了高质量就业的方法与案例，强调了政府应起到积极的作用、宏观经济政策的有利影响，并结合经济发展的情况，提出提高就业质量的路径。是一本比较有现实价值的学术书。

目录：

绪 论

第一章  实现更高质量就业是政府的责任

第一节  市场失灵与政府职责

第二节  就业质量的概念

第三节  高质量就业与高水平生产率

第二章  就业质量提高与经济转型升级

第一节  全面深入认识就业质量的重要意义

第二节  客观科学评价就业质量水平

第三节  对我国就业质量水平的判断

第四节  就业质量领域的问题和隐忧

第五节  新时代提升就业质量的建议

第三章  宏观经济政策和政府促进就业

第一节  我国宏观经济政策及其目标

第二节  宏观政策和促进就业的关系

第三节  宏观政策显著带来就业增长

第四节  加强宏观政策促就业的建议

第四章  劳动就业创业服务和尽快就业

第一节  劳动就业创业服务的重要性

第二节  劳动就业创业服务的研究重点

第三节  劳动就业创业服务建设进展

第四节  让更多劳动者实现尽快就业

第五节  劳动就业创业服务亟待解决的问题

第五节  新时代应更加注重服务建设

第五章  改善公共就业服务的国际视野

第一节  公共就业服务的职能和特性

第二节  中外公共就业服务特点比较

第三节  公共就业服务供需矛盾分析

第四节  中外服务体制机制比较分析

第五节  国外公共就业服务经验借鉴

第六章  北京市实现更高质量就业实践

第一节  研究北京市就业质量的意义

第二节  就业的基本特点和宏观环境

第三节  北京市扶持就业的主要措施

第四节  就业质量变化及其趋势分析

第五节  新常态下就业质量的突出问题

第六节  关于北京市实现高质量就业的建议

参考文献

附 录

后 记