中国农民工落户调查

第六章 推进农民工群体差别化落户

在工业化进程中转移农业劳动力是各国现代化发展的共同规律。改革开放以来，我国农业劳动力转移取得了巨大成就，2.6亿农民工已经成为产业工人的重要组成部分，然而受城乡二元体制的影响，绝大多数农民工没有在城镇定居，没有获得与城镇居民平等的权利，被称为“半截子”转移（崔传义，2008），城乡二元结构部分地演变为城市里的二元结构。为此，党中央、国务院高度重视符合条件的农民工落户城镇，党的十九大报告明确提出“加快农业转移人口市民化”，习近平总书记在多个场合提出加快农业转移人口落户城镇，并在党的十八届五中全会上指出“户籍人口城镇化率直接反映城镇化的健康程度”；李克强总理提出了“推进1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户”的明确要求。

当前，我国经济社会发展进入新的时期，户籍制度改革进展缓慢，农民工落户鲜有成效，已成为我国改革领域难以真正攻克的“堡垒”之一。为深入推进户籍制度改革，促进农业转移人口落户城镇，党中央明确了差别化落户的政策方向，农民工落户如何差别化等一系列问题迫切需要从理论和实践上给予解答。对此，我们在认真调查的基础上，进行了比较深入的探索，提出了农民工群体差别化落户的总体思路、实施路径等。

一、深化农民工群体差别化落户的认识

尽管近年来中央提出了“推进农业转移人口落户城镇、实行差别化的落户政策”，但仍有不少人对此心存疑虑，特别是对农民工愿不愿意落户、农民工要不要落户等问题争议较大，直接影响了农民工市民化进程。为此，有必要厘清农民工落户的基本认识，对农民工落户意愿、户籍制度的功能作用和发展趋势、落户与基本公共服务均等化的关系、现有落户政策的局限进行剖析，据此解答农民工为什么要落户、落户为什么要差别化、如何差别化等问题。

（一）科学认识农民工的落户意愿

落户意愿是农民工落户的前提。近年来，农民工落户意愿低的问题屡被一些学者提及。但事实上，由于调查时间、地点、样本以及抽样方法的差异，学术界至今对农民工进城落户意愿依然缺乏一致的看法，甚至不同的调查存在较大差别。如吴伟光、李世勇（2012）开展的调查发现，70.27%的农民工具有留城意愿，而张翼（2011）基于全国城市样本的研究发现，仅有24.66%的“80后”农民工希望将农村户口转为城市户口。

本课题组在2016年开展的全国12个省份农民工落户调查中发现，在受访农民工中，21.6%的农民工愿意将农村户口转为城镇户口，粗略估算，全国5000万左右农民工有明确的落户意愿；32.4%的农民工表示“看情况再定”，8.7%的农民工表示“说不清”，也即四成左右的农民工处于观望状态，如果提供准确、恰当的政策激励，这1亿左右农民工中会有相当一部分改变意愿选择落户城镇。

政策供给不足是当前农民工落户意愿“不高”的主要原因。问卷调查结果表明，绝大多数农民工受城市工作生活条件、公共服务和福利等优势吸引，向往稳定、高质量的城市生活，如果能有效解决城市稳定就业、住房和子女就学等问题并维护其在农村的土地权益，农民工落户意愿将大幅度提升。特别是如能保留住农村土地权益，农民工落户意愿将提高到74.6%［1］。可见，农民工落户意愿不强的主要原因是政策供给不足，主要担心失去农村土地和集体收益，还担心工作和收入不够稳定、落户城镇后不能完全享有城镇公共服务等。

（二）落户城镇是有意愿有条件农民工的切实期盼和国家的重大战略选择

1. 户籍制度作为一项经济社会管理制度将较长时间存在，附属的社会福利也难以在短期内完全剥离

现行户籍制度产生的经济社会根源是我国的二元经济社会结构和计划经济体制，需要户籍制度维护经济社会秩序，实行城乡二元管理（王文录，2014）。改革开放后，我国开始逐步建立社会主义市场经济体制，二元经济结构随之松动和趋向融合，由此推动了各种户籍制度改革尝试，由严格限制“盲流”改为实行暂住证、居住证制度，由计划指标入户改为准入条件入户，准入门槛不断降低。但取消户籍制度对人口迁移的限制应逐步进行，只有随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善和城镇化水平达到一定程度，户籍制度改革中的落户门槛及其附加的社会福利差别才会消除，人口迁移才能走向自由迁徙。即户籍二元分隔制度的取消至少需要满足以下两个基本条件：一是城镇化水平达到70%以上，农村人口比重不到30%。在这种情况下，以户籍限制人口迁移已经没有实际意义，户籍制度限制人口迁移的功能必然自行消亡。二是农村地区享有与城市地区基本相当的公共服务和社会保障。要取消户籍二元分隔制度，只有大幅度提高农村公共服务和社会保障水平，这在我国经济发展水平还不够高，经济发展存在巨大区域差异的情况下，在短期内户籍制度改革将附加的公共服务和社会福利完全剥离显然是不现实的。

我国现行户籍制度的主要功能奠基于1958年出台的《中华人民共和国户口登记条例》，经过几十年的发展，一些规定和条款发生了变化，户籍制度基本功能也得到进一步的完善，主要包括：人口登记管理功能、人口迁移管理功能和居民身份证功能（王文录，2014）。与此同时，在户籍制度形成和发展过程中，由于特定经济社会背景形成了附属于户籍的门类繁多的公共服务和社会福利差异。

随着我国社会主义市场经济体制建立，粮食、布匹等生活必需品日益充足，不再实行计划供给，也就逐步和户籍制度脱钩了，但就业保障、子女教育、医疗、住房、社保等至今仍然与户籍身份有着紧密的联系。虽然2000年以来国家加快了剥离附属在户籍制度上的福利功能，但由于受诸多因素的制约，还不可能将过去绑缚的诸多公共服务和社会福利在短期内完全剥离。即使目前剥离较好的社会养老保险，受中央财力的影响，全国统筹还远未实现，户籍限制依然在发生作用。在地方实践中，我们看到的是，21世纪以来，中央政府对城镇户籍的附加价值是采取淡化政策，但一些地方政府出于自身利益的考虑不但没有淡化却趋向于强化（李若建，2001）。在调研中发现，即使实现城乡统一户口登记制度的河南、四川等省，不但原先依据户籍管理二元结构设置的城乡不同政策和待遇差别仍然存在，而且相关部门出台以户籍界定的一些政策还在继续强化这一差异。

2. 实现基本公共服务均等化需要较长一段时期，落户城镇是有意愿有条件的农民工切实期盼和国家的重大战略选择

近年来，国家推进基本公共服务均等化在一定程度上缩小了城乡之间、区域之间因户籍制度附加功能带来的社会福利差距，但基本公共服务均等化远远没有完成，还需要较长一段时期的努力。只要城乡之间、区域之间的公共服务差距没有缩减到足够小的程度，常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的区分就有存在的现实意义。何况我国“十三五”规划期要实现的基本公共服务均等化还是较低水平的均等化，其内容和质量离高水平的公共服务均等化还有较大差距。虽然国务院第109次常务会议通过的《居住证暂行条例》，标志着国家出台的关于“城镇基本公共服务覆盖全部常住人口”政策将通过居住证制度来落实，但居住证与城镇户籍的“含金量”还有较大差距。

根据前面的分析，我国事实上存在着享有不同等公共服务的“两类城里人”：持有居住证的低福利城镇人口和持有户籍的高福利城镇人口，形成了城镇新的“二元结构”。虽然受中央和地方政府财力的制约，这种城镇人口二元结构制度安排可以说是无奈之举，但与以人为本的新型城镇化要求有较大差距。推进有条件的农民工落户城镇，让更多符合条件的农民工尽早尽快落户城镇，减轻未来“二次”市民化的压力，既是我国经济社会持续健康发展的重要战略举措，也是农民工期盼尽快实现“同城同权”的现实诉求。

（三）不区分区域差异和农民工群体差异的落户政策难以实施

1. 我国户籍差距已从以城乡差距为主向区域差距为主转变

经过多年的改革与发展，我国的城乡二元结构已经发生了根本性的变化，由过去的剥夺性结构转变为保护性结构（贺雪峰，2014）。农业税费减免，城乡医疗保险和养老保险并轨加快，各种惠农补贴和扶贫资金大量投入农村，特别是农村土地尤其是城郊土地的市场价值快速攀升，使得农村户籍的“含金量”与日俱增，与城市户籍“含金量”的差距逐渐缩小。但由于公共服务主要由地方负责，随着我国区域发展绝对差距持续拉大，经济发达地区所能提供的教育、医疗、社会保障等公共服务水平较高，其城镇户籍的“含金量”就更大，而欠发达地区公共服务水平明显偏低。区域之间的户籍“含金量”差距逐渐超过了城乡户籍间的差距，区域分割也取代城乡分割成为福利分配户籍歧视的主要表现形式（邹一南，2014）。现实情况客观上要求我国户籍制度改革采取区域化差异推进的策续表第六章 推进农民工群体差别化落户略，忽视我国巨大的区域发展差距和公共服务水平差距推进农民工落户行不通。

2. 农民工群体结构性分异特征日趋明显

随着我国农村劳动力大量向非农产业和城镇转移，农民工群体结构日趋复杂，分异特征日趋明显。

一是以进城时间区分为长期进城农民工和非长期进城农民工。我国农民工长期进城与高度流动性并重。据第六次人口普查资料，在城市工作5年以上的农民工占27.9%，工作3～5年的占15.3%，工作3年以下的占66.8%。在长期进城的农民工中，很大一部分具有合法稳定居所和合法稳定工作，并长期参加城镇社会保险，已经基本融入城市，定居能力较强，已是城镇人口不可或缺的组成群体。这一部分人群，应作为进城农民工中的重点落户人群。而刚进城不久的农民工一般落户意愿和能力较弱，工作重点则应放在为其提供基本公共服务以及进行职业培训、帮助其增强落户能力和意愿上，使其产生在城市长期工作和生活的预期。

二是以迁移模式区分为举家迁徙农民工和非举家迁徙农民工。目前，我国外出农民工中，举家迁徙的比例约占20%。相对于非举家迁徙的农民工，举家迁徙者在城镇长期定居的倾向更明显，落户意愿相对较强，应是制定落户政策针对的重点人群。非举家迁徙农民工的流动性较大，临时性迁移特征明显，落户意愿相对较弱。同时，由于非举家迁徙农民工与家人分离，需要有较高的收入和福利补偿才愿意在城镇落户，地方政府为使其落户所需支付的公共支出较高，落实难度较大。

三是以年龄结构区分为新生代农民工和老一代农民工。新生代农民工是未来城镇化的主力军，占农民工比例逐年上升。相对于老一代农民工，新生代农民工受教育程度更高，接受过职业技能培训的比例也更高。在对未来的打算上，相对于老一代农民工，新生代农民工更倾向在城市定居，落户意愿和融入城镇社会的能力更强，是最容易实现市民化的农民工群体。

可见，如果对农民工群体不作结构性区分，“一刀切”推进农民工落户是不切实际的。

（四）按照“城市压力+农民工条件差异”分区域分群体推进农民工差别化落户是现实途径

1. 当前按照城市规模制定的差别化落户政策存在诸多局限

目前，我国落户政策分类的主要维度是“城市规模”的差别，落户门槛随城市规模增大而提高，这实际上延续了自20世纪80年代开始的城市发展方针“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”。然而，单以城市规模为标准设置的差别化落户政策还存在诸多局限，亟待调整改进。

（1）落户陷入死结。一方面，农民工呈现出很强的在大城市、特大城市落户趋向，而大城市和特大城市对人口规模的严格控制，尤其是设置学历、职称等高门槛，则基本排除了农民工落户的可能。另一方面，农民工对“全面放开落户限制的中小城市和小城镇”，因其就业机会和公共服务水平较低，并没有较强的落户意愿。

（2）特大城市采用相同落户标准存在困难。同样是特大城市和超大城市，各城市面对的农民工规模和结构有巨大差异性，显然采用相同的落户政策是不适宜的。一是农民工规模的巨大差异。如2015年沈阳农民工数量约70.2万人，仅为北京的15.0%、广州的17.5%、深圳的10.9%和东莞的12.3%［1］。二是农民工跨省比例的巨大差异［2］。如重庆是我国内陆地区农民工数量最多的城市，但农民工规模不及北京、上海、广州、深圳的一半，而且跨省农民工占比不到20%，远远小于北京的90%、上海的92%、深圳的74%、广州的64%［3］ 。

（3）中小城市落户门槛低于大城市的要求不具有普遍适用性。有些大城市、特大城市农民工并不多，如东北地区的哈尔滨、沈阳；而东南沿海地区的一些中小城市，外来人口规模大且占常住人口的比例超过50%，如晋江、嘉兴。后者在放开落户方面所面临的公共支出压力要远大于前者。可见，如果仅以常住人口规模达到大城市或特大城市标准，就要求严控城镇户籍；以常住人口数量只达到中等城市或小城市标准就要求其全面或基本放开落户，显然不符合实际。

（4）城市规模的认定存在受行政区划影响的问题。根据《关于调整城市规模划分标准的通知》，城市规模是以“城区人口”数量来认定。城市规模按这种标准来认定，受行政区划影响较大。如果某城市一旦县（市）改区，城区范围将大幅度扩大，城区人口规模也将出现较大的改变，以城市规模为标准制定的落户条件就会发生较大变化。

2. 按照“城市压力+农民工条件差异”分区域分群体是推进农民工差别化落户的现实途径

推进农民工差别化落户不仅要考虑落户政策的供给方——城市政府的落户压力，也要考虑政策的需求方——农民工的落户意愿和能力，只有城市落户供给政策与农民工差别化的政策需求相匹配，才能实现农民工顺利落户。

对于落户政策供给方，城市政府面对的落户压力（简称城市压力）主要取决于农民工的数量和跨省农民工的比例。第一，农民工数量越大则城市的落户压力越大，这是由于每一个农民工落户都将给城市增加一定的公共支出成本，所以农民工数量多的城市面临着更大的落户压力。第二，跨省农民工比例越高的城市，承接压力也越大，这是因为我国现行财政制度对各级政府的财权事权划分还未能匹配，转移支付制度尚不够科学合理，公共服务和社会保障资金的统筹层次还不高，城市解决跨省农民工落户的成本和难度高于省内农民工。

对于落户政策的需求方，农民工自身条件的差异（简称农民工条件差异）决定了农民工的落户意愿和能力。鉴于举家迁徙和长期进城的农民工落户意愿和落户能力更强，相对于老一代农民工，新生代农民工是更容易市民化的群体，因此应将举家迁徙、长期进城、新生代农民工作为推进农民工落户城镇的重点群体。

值得一提的是，农民工落户能力的差异不仅取决于农民工自身条件，也同城市落户政策有很大的关联性。如果城市落户政策比较宽松且更具针对性，特别是在“同城同权”地提供公共服务和社会保障方面有更充分的政策供给，那么农民工落户需求会得到更有效满足。因此，差别化推进农民工落户应首先考虑落户政策供给方——城市压力的差异，相应地，应将区域类型差别作为主差异，而将农民工条件的差异作为次差异。

根据以上分析，为积极有效地推进农民工在城镇落户，宜按照以下步骤进行分区域分群体划分。

（1）主差异——按城市压力划分出四类区域类型。以4个直辖市和335个地级行政单元为339个基本空间单元，根据落户城市压力差异，将全国划分为不同区域类型。

首先，按照吸纳农民工规模大小划分为农民工聚集区和非农民工聚集区。将全国339个基本空间单元，按现有农民工数量由多到少排列，农民工数量在全国的累计占比位于前60%的城市认定为全国农民工集聚区。根据第六次人口普查数据计算，共有57个城市进入名单。其余282个基本空间单元则为非农民工聚集区。

其次，将农民工聚集区进一步划分为跨省农民工聚集区和省内农民工聚集区。跨省农民工聚集区是指跨省农民工占农民工总量的比重超过40%的城市，共33个；省内农民工聚集区是指跨省农民工占农民工总量的比重低于40%的城市，共24个。

最后，在跨省农民工聚集区内，进一步将北京、上海、广州、深圳等4个一线城市划分出来。这4个城市在跨省农民工聚集区城市中，吸纳农民工数量最多、跨省农民工占比最大，同时因其行政级别较高，在城市体系中地位特殊，经济和财政实力强，公共服务和社会保障水平较高，因而户籍的“含金量”更高，相对而言是中国城市体系中落户难度最大的城市，因此将其单列为一类。

根据以上测算，可将农民工分布的区域类型划分为以下四类。

I类地区：北（京）上（海）广（州）深（圳）。

II类地区：除I类地区之外的珠三角、长三角、闽东南地区及天（津）大（连）乌（鲁木齐）三市。

III类地区：除I、II类地区之外的其他直辖市、省会城市及副省级城市。

IV类地区：其余地级市（区、盟）。

欧阳慧

中国宏观经济研究院研究员，国家发展改革委国土开发与地区经济研究所城镇发展室主任、博士，主要研究领域为新型城镇化与农民工市民化。曾主持或参加国家社科重点、国家863计划、国家“十一五”科技支撑计划项目，以及中共中央财经工作领导小组办公室、国家发展改革委、水利部等部委委托课题，多次参与区域和城镇化领域的重大文件起草工作，并为多个地方开展过战略咨询和规划研究。出版《农业转移劳动力市民化研究》《低碳城镇化空间布局与规划对策研究》等著作4部，在《中国软科学》、《经济学动态》、《宏观经济研究》、《人口研究》、《城市发展研究》等学术期刊发表论文70余篇，获国家部委级奖项6项。

刘保奎

河北邯郸人，毕业于北京大学城市与区域规划系，获博士学位，现为国家发展改革委国土开发与地区经济研究所城镇室副主任、副研究员。研究方向为中国经济转型和城镇化进程中的城市增长、空间转型，主要跟踪新型城镇化、地区振兴转型、长江经济带、长三角区域一体化等政策，并参加起草若干重大文件。获省部级一、二等奖5项，著有《选择•流动•聚居：农民工居住行为与空间效应》等。

本书以关乎国计民生和全面建成小康社会、提升中国城镇化水平、推动城乡一体化建设过程中的关键因素——农民工落户问题为切入点，讲清政策精神、讲实实际困难、讲明应对措施，帮助广大干部群众知晓中央有关农民工落户的的政策精神和重大决策部署，知晓在实际工作中如何去做，从而为中国乡村振兴战略、中国城镇化建设服务，具有很强的针对性和重要的现实意义。

上篇 落户调查

第一章 农民工群体落户意愿差异与敏感性调查

——基于12个省份的问卷调查 / 3

一、问卷调查的基本情况 / 4

二、农民工群体落户意愿的总体状况 / 6

三、影响农民工落户意愿的主要因素 / 14

四、提高农民工落户意愿的政策敏感性调查 / 17

五、结论与建议 / 21

第二章 农民工落户的“隐形门槛”调查 / 27

一、“积分落户”制度形成的落户“隐形门槛”调查 / 28

二、“两稳定”具体规定形成的落户“隐形门槛”调查 / 31

三、“信息不对称”形成的落户“隐形门槛”调查 / 36

四、打通农民工落户的“最后一公里” / 36

第三章 沿海地区推进农民工落户的烦恼——来自浙江嘉善的调研 / 41

一、嘉善农民工的新情况 / 42

二、嘉善推进农民工落户面临的困难 / 45

三、从嘉善看沿海地区：对农民工落户的启示与建议 / 48

第四章 从浙江、江苏调研看户籍改革落地实施的“痛点” / 53

一、江浙4市人口流动及非户籍人口落户新态势 / 54

二、户籍制度改革在江苏、浙江落地实施遇到的“痛点” / 58

三、精准发力，破除梗阻，推动户籍制度改革落地实施的建议 / 68

第五章 重庆一年半实现50.6%的农民工落户是怎么做到的 / 71

一、重庆推进农民工落户城镇取得的成效 / 72

二、户改前重庆农民工的总体特征：落户能力低、意愿不高 / 74

三、重庆推进农民工落户的主要做法 / 79

四、对推进农民工群体落户的经验与启示 / 91

下篇 出路与对策

第六章 推进农民工群体差别化落户 / 101

一、深化农民工群体差别化落户的认识 / 102

二、不同类型农民工群体特征与落户意愿比较 / 113

三、农民工群体差别化落户的总体思路 / 126

四、相关制度安排与保障措施 / 134

第七章 跨省农民工集聚区农民工落户政策研究 / 145

一、现有政策及落户困境 / 146

二、跨省农民工集聚区的农民工群体特征 / 158

三、完善落户政策的思路 / 160

四、Ⅰ类地区落户政策设计及其配套政策 / 165

五、Ⅱ类地区落户政策设计及其配套政策 / 169

六、促进跨省农民工集聚区农民工落户的保障措施 / 173

第八章 省内农民工集聚区农民工落户政策研究 / 177

一、省内农民工集聚区农民工落户现状及面临的困境 / 178

二、省内农民工集聚区农民工群体的特征 / 189

三、推进省内农民工集聚区农民工落户的思路 / 197

四、落户政策及配套政策设计 / 198

第九章 农民工群体差别化落户的分担机制研究 / 209

一、农民工群体差别化落户成本的测算方法 / 210

二、农民工群体差别化落户成本的测算 / 211

三、农民工群体差别化落户成本的分担机制与效益分析 / 235

四、完善农民工群体差别化落户分担机制的建议 / 250

第十章 农民工群体落户研究综述——向差别化落户迈进 / 257

一、关于农民工群体落户与市民化关系的研究 / 258

二、关于农民工群体落户意愿变化及落户面临困境研究 / 259

三、关于农民工群体落户的思路与路径探寻研究 / 262

四、关于农民工群体落户的配套政策研究 / 264

五、关于农民工落户成本测算及分担机制的研究 / 267

六、向差别化落户迈进的农民工落户研究 / 269

附件：调查问卷 / 275