墨西哥中央-地方权力关系研究：发展路径与动因机制

　　◆第一节研究意义◆

　　从世界范围来看，中央与地方关系涉及到政治稳定、经济发展与社会和谐等各个层面，是每个国家处理国内政治事务时必须考虑的重大问题，长久以来也就自然成为学术界研究的热点。从中国的政治形势看，央地关系不仅是现阶段亟待厘清的政治难题，也将持续成为未来发展的制度与动力保证。2013年中共十八届三中全会公报重点提到了中央与地方关系。“全党同志要把思想和行动统一到中央关于全面深化改革重大决策部署上来，正确处理中央和地方、全局和局部、当前和长远的关系，正确对待利益格局调整，充分发扬党内民主，坚决维护中央权威，保证政令畅通，坚定不移实现中央改革决策部署。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版，第70页。以至于有学者认为十八届三中全会的重点之一就在于调整央地关系。参见吴敬琏等主编：《中国未来经济改革与发展路径》，中国经济出版社2013年版。闫帅：“迈向有效国家：改革进程中的中国国家能力变迁”，《华中科技大学学报（社会科学版）》2015年第2期，第10—17页。任进：“全面深化改革中的地方治理体系重构”，《学术前沿》2014年第4期，第30—36页。张文魁：“央地关系改革的合理方向”，《探索与争鸣》2015年第2期，第61—64页。对于拉美国家来说，中央与地方关系也是困扰不少政府的难题。一方面，就法理而言，拉美几个大国实行联邦制，各国宪法规定了中央与地方的权力界限;但另一方面，从实际操作来看，联邦精神往往得不到落实，地方政府权力经常遭到中央政府的侵蚀。这种“应然”和“实然”之间的落差在墨西哥体现得最为明显。该国虽属于联邦制国家，但在20世纪长久处于一党集权统治之下。这说明制度设计并不能迅速转化成政治现实。在20世纪80年代的债务危机冲击下，墨西哥开始了大刀阔斧的改革，中央与地方关系也随之变动。所以，从宏观形势上说，不论是对中国、墨西哥还是世界其他国家而言，央地关系都是现阶段乃至将来很长时间内研究的重点与热点。

　　导论|00||00|墨西哥中央—地方权力关系研究：发展路径与动因机制中央与地方权力关系问题研究，应成为拉美政治研究领域的重要课题。迄今拉美的政治研究多以民主化为主，包括民主转型、民主治理、民主巩固研究等等。拉美民主化研究之所以成为学界的兴趣点也源于这样一种困惑：为什么实行民主体制多年的拉美国家至今民主的制度化水平仍不高？拉美政治领域是否存在“低度民主陷阱”？能否通过研究拉美国家的央地关系体现其民主化进程？相关研究显示，中央向地方分权并不能直接导致民主治理程度的上升。以墨西哥为例，如果说把该国的政府层级设定为两级（联邦政府—州政府），中央分权无疑有利于民主的推进；但若是设定为三级（联邦政府—州政府—市政府），情况则要复杂得多。不少州政府攫取了大量权力，而市政府权力变化不大，造成分权链条的断裂。本书虽不会直接探讨央地关系与民主化进程的关系，但可以作为该领域研究的准备，为下一阶段研究打好基础。再则，政治的核心是权力，要认清国内政治形势或国际政治趋势必须以权力作为焦点。研究中央与地方关系也应将权力分配关系作为研究的重点。

　　◆第二节中央—地方权力关系研究现状◆〖2〗一、事实层面研究中国国内对央地关系事实层面的研究大多以中国为对象，研究基于两条线索进行。一条主线由时间展开，如楚双志的《晚清中央与地方关系演变史纲》；楚双志著：《晚清中央与地方关系演变史纲》，中共中央党校出版社2006年版。李国忠的《民国时期中央与地方关系》；杨海蛟的《新中国中央与地方关系沿革》；杨海蛟著：《新中国中央与地方关系沿革》，世界知识出版社2011年版。辛向阳的《百年博弈——中国中央与地方关系》则跨越了晚清、民国、新中国几个阶段，阐述了各自的特点并提出处理央地关系的新构想。辛向阳著：《百年博弈——中国中央与地方关系》，山东人民出版社2000年版。在各个历史阶段中，以新中国成立以来中国央地关系为主，尤其是对当代（自20世纪90年代以来）央地关系的研究占据了绝大多数。另一条主线围绕空间展开，史言信分析了中国中央与地方国有资产产权关系的沿革与现状，通过基于江西省的案例研究提出政策建议；史言信著：《国有资产产权：中央与地方关系研究》，中国财政经济出版社2009年版。安秀梅基于对甘肃省的实证调研论述了央地政府间的责任划分与支出分配。安秀梅著：《中央与地方政府间的责任划分与支出分配研究》，中国财政经济出版社2007年版。除了论述中国的央地关系之外，也有为数不多的中国学者关注了国外的央地关系，如胡康大的《欧盟主要国家中央与地方的关系》；胡康大著：《欧盟主要国家中央与地方的关系》，中国社会科学出版社2000年版。董礼胜的《欧盟成员国中央与地方关系的比较研究》。董礼胜著：《欧盟成员国中央与地方关系比较研究》，中国政法大学出版社2000年版。

　　国外的研究成果相较于国内更为丰富。普拉纳·K巴德汉（PranabKBardhan）和狄丽普·莫克吉（DilipMookherjee）旨在找出权利和义务下放到地方政府的过程以及由这种转变产生的影响。他认为中央向地方分权有三种路径：突发性整体分权（如玻利维亚、印度尼西亚、1994年后的南非）、全面的政治分权加上部分的经济分权（如巴西和印度）、有限的政治分权与较多的经济和管理分权（如中国、巴基斯坦、乌干达和1994年以前的南非），并进一步指出分权的效果取决于当时的社会背景和操作的方式。PranabKBardhanandDilipMookherjee,DecentralizationandLocalGovernanceinDevelopingCountries:AComparativePerspectiveVol1,TheMITPress,2006彼得·M沃德（PeterMWard）、罗伯特·H威尔逊（RobertHWilson）和彼得·K斯平克（PeterKSpink）研究了分权进程对于地方政府政策效力的影响，发现地方政府在解读和操作来自中央政府的政策时具有不小的自由空间，可根据自己的需求和时机进行调整。PeterMWard,RobertHWilson,andPeterKSpink,“Decentralization,DemocracyandSubnationalGovernance:ComparativeReflectionsforPolicymakinginBrazil,MexicoandtheUS”RegionalSciencePolicy&Practice,2010,2(1):51-62安德鲁·D舍里（AndrewDSelee）在其博士论文中阐述了中央向地方分权与民主政治的关系。他发现之所以分权进程的民主化效果常常不尽如人意，是因为历史上集权传统仍在发挥作用，如集权时期遗留下的庇护主义。AndrewDSelee,TheParadoxofLocalEmpowerment:DecentralizationandDemocraticGovernanceinMexicoDissertationpaper,MarylandUniversity,2006

　　不少学者针对墨西哥的实际情况进行了深度研究。梅里利·S格林德（MerileeSGrindle）是一位通过实证调查的方式研究墨西哥央地关系的著名学者。他以墨西哥为个案，选取六个州共30个市区样本作为研究对象，通过深入分析分权政策出台后地方政府和官员如何面对新责任和新资源，发现墨西哥各州存在较大差异，分权呈现动态特征。MerileeSGrindle,GoingLocal—Decentralization,Democratization,andthePromiseofGoodGovernance,Princeton:PrincetonUniversityPress,2007阿尔伯托·迪亚兹—卡耶罗斯（AlbertoDiazCayeros）则是研究墨西哥财政分权的专家。他聚焦于20世纪拉美国家税收的分权研究，以墨西哥为主要研究对象，认为财政集权是联邦与地方政府基于各自利益讨价还价的结果。AlbertoDiazCayeros,Federalism,FiscalAuthority,andCentralizationinLatinAmerica,NewYork:CambridgeUniversityPress,2006肯特·伊顿（KentEaton）以历史的眼光分析了巴西、阿根廷、智利等拉美国家，将次国家政府作为关键变量，认为所谓的分权或集权都不过是国家对发展模式的探索。KentEaton,PoliticsBeyondtheCapital—theDesignofSubnationalInstitutionsinSouthAmerica,Stanford:StanfordUniversityPress,2004安德鲁·D舍里认为发展中国家分权有自己的特点，分权与民主化进程不存在直接相关关系。他着重考察了墨西哥的非正式权力，认为墨西哥联邦政府所集中的正式权力与天生具有分散性的非正式权力发生了冲突，这种冲突需要由政治家来协调。AndrewDSelee,Decentralization,Democratization,andInformalPowerinMexicoPennStatePress,2011韦恩·A科尼利厄斯（WayneACornelius）发现20世纪90年代地方政府逐渐强大起来，形成与总统和其他中央部门的对抗态势，这并不利于墨西哥的民主化进程，而且会加剧不平衡。WayneACornelius,“Blindspotsindemocratization:SubnationalpoliticsasaconstraintonMexicostransition”Democratization,2000,7(3):117-132朱利安·G萨拉查（JulianGSalazar）对墨西哥的分权进程给予了更多的负面评论。他认为央地关系的调整虽加强了地方政府的能力和决策力，增加了地方政府获得资源的渠道，但总的影响是负面的，没有考虑到边缘化人群的利益和诉求。JulianGSalazar,“Decentralisation,PoliticsandServiceDeliveryinMexico”IDSBulletin,2007,38(1):70-76

　　二、理论层面研究

　　就国内的理论研究成果而言，研究央地关系的老一辈专家薄贵利论述了中央与地方关系的几种主要模式，包括分割模式、分离模式、上位包含模式、下位包含模式、分割与下位包含并存模式、分权协作模式。薄贵利著：《中央与地方关系研究》，吉林大学出版社1991年版。张千帆概括和总结了中央和地方关系的一般宪法原则与原理，系统回顾、比较并展望世界主要国家（尤其是大国）的中央和地方权力关系，以及这些权力关系模式对解决现实问题的作用。张千帆著：《国家主权与地方自治——中央与地方关系的法治化》，中国民主法制出版社2012年版。容志将央地关系的研究范式概括为结构主义、委托—代理、行为博弈、互动妥协、国家能力建设，并通过对这些研究范式进行梳理，分析了国内外学者对中国央地关系和地方主义问题的争论。容志：“中国央地政府间关系的国内外争论：研究范式与评估”，《中共浙江省委党校学报》2009年第3期，第47—53页。叶敏、彭妍从历史文化主义、理性选择主义和制度主义对民众偏信中央政府进行了解释，并从政治图像、政治接触与经济增长三方面对形成“央强地弱”的政治信任结构的生成机制和生成结构进行了解析。叶敏、彭妍：“‘央强地弱’政治信任结构的解析——关于央地关系一个新的阐释框架”，《甘肃行政学院学报》2010年第3期，第49—57页。

　　……

   张庆，男，1979年生，四川安县人。四川外国语大学国际关系学院副教授、法学博士、院长助理，中国社会科学院墨西哥研究中心副秘书长，四川外国语大学金砖国家研究院政策研究所所长，从事拉美政治、中拉关系、金砖国家研究。

   中央与地方权力关系涉及到政治稳定、经济发展与社会和谐等各个层面，是每个国家处理国内政治事务时必须考虑的重大问题，也是学术界长久以来研究的热点。研究墨西哥的中央与地方权力关系是考察该国政治发展的重要途径。本书通过考察墨西哥自1917年颁布现行宪法以来到2012年革命制度党再次上台执政近百年间的政治权力纵向分配观察墨西哥在不同时期央地关系的变化轨迹。在此基础上，分析墨西哥央地关系变迁的动因机制，并对墨西哥未来的政治发展走势做出预测。

导论

第一节研究意义

第二节中央—地方权力关系研究现状

一、事实层面研究

二、理论层面研究

三、变动的动因研究

四、墨西哥政治转型研究

第三节本书结构

第四节理论模型

第五节研究方法

第一章概念与理论辨析：中央、地方、权力关系

第一节中央与地方

一、中央

二、地方

第二节权力关系

一、中央集权结构

二、地方分权结构

三、均权结构

四、联邦结构

小结

第二章墨西哥央地关系的形成和稳固

第一节央地关系的形成和特点

一、央地关系的形成

二、墨西哥革命前央地关系的基本特点

第二节央地关系的稳定与巩固

一、央地关系从混乱到稳定

二、央地关系从稳定到集权

第三节央地关系变化动因分析

一、克服政治危机的手段

二、应对经济危机的途径

三、政治制度化的要求

小结

第三章墨西哥央地关系的调整与变化

第一节由中央集权到地方分权（1982—2000年)

一、央地关系调整的背景

二、政治层面的变化

三、经济层面的变化

四、社会层面的变化：以教育为例

五、变化动因分析

第二节由地方分权到部分权力回归中央（2000—2012年)

一、政治层面的变化

二、经济层面的发展趋势

三、社会层面的变动趋势

四、变化动因分析

小结

第四章墨西哥央地关系变化的动因机制

第一节基于动因机制的央地关系变化分析

一、央地关系变化的核心动因

二、央地关系的变化：基于动因机制的分析

第二节央地关系变化的后果与影响

一、政治体制的完善

二、央地关系呈现“稳中求变”的趋势

三、其他后果与影响

四、几个值得注意的问题

小结

第五章墨西哥央地关系的未来展望

第一节央地关系总体上的分权趋势

一、民主化进程的推动

二、墨西哥政党结构的调整结果

第二节央地关系继续调整的态势

一、墨西哥威权体制传统的影响

二、应对突出社会问题的困扰

第三节央地关系总体趋稳及其后果

一、墨西哥政治制度抵御危机的能力加强

二、墨西哥政治有序性提升

三、墨西哥制度化水平提高

第四节央地关系短期波动的可能性

小结