非正规就业群体社会保障问题研究

　　普遍性是社会保障的基本属性，是社会保障公平理念和原则的具体体现。我国目前正致力于建设和谐社会、实现小康目标，实现社会保障的普遍性是其基本手段和措施。但现实是，我国现行的社会保障制度除最低生活保障（社会救助）在一定程度上具有普遍性之外，其他社会保障项目由于覆盖面的局限，离保障的普遍性仍有相当的差距。
　　非正规就业群体社会保障缺失的问题一直存在。虽然近年来该群体参加养老、医疗保险的人数已有明显的增加，但覆盖面仍十分有限。尽管原因是多方面的，但根本原因还在于养老保险、医疗保险是缴费型福利项目，强调权利义务相对应，而据劳动保障部2002年对10个城市调查情况显示，月收入500元以下的占86％。可见，非正规就业群体多数只能维持当期基本生活，缴费能力很弱，或者根本没有缴费能力。
　　近年来，尽管我国城镇职工工资水平在稳步增长，但在劳动力市场的低端和边缘，非正规就业人员的工资收入并没有明显增长。由此可见，随着灵活就业人员养老保险政策的统一，社会保障门槛有较大幅度提高。未来，非正规就业人员参保人数和社会保险覆盖面很可能出现不升反降的局面。
　　从政府的社会保障责任看，各国政府均承担国民的社会保障责任，特别是要通过社会保障的再分配职能扶助弱者，帮助穷人，促进收入正向再分配，实现社会公平与和谐稳定。我国目前的情况是，社会保险计划只覆盖劳动力市场的部分强势群体（多为正规就业者和收入较高的非正规就业群体），公共财政向养老等主要的社会保险计划大量投人，客观上加剧了全社会的分配不公，导致收入的逆向再分配，加剧了富者更富、贫者更贫的“马太效应”。因此，有必要借鉴有关发达国家的通行做法，随着经济发展和财政收入的增加，加大财政的社会保障投入：
　　一是扩大社会保险补贴的实施范围，尽可能鼓励非正规就业者参保。将原针对国有企业下岗失业人员的社会保险补贴等优惠政策变成普惠福利，即对所有收入低于社会平均工资水平以及属于“4050”人员的非正规就业者，经本人申请，可给予社会保险补贴，以体现社会保险的政府责任，减轻非正规就业者的负担。

　　《非正规就业群体社会保障问题研究》对非正规就业群体社会保障问题的背景、研究方法以及非正规就业的概念界定、群体细分、规模与趋势等问题作了系统阐述。通过对当前国家和地方已出台的社会保险政策及其历史演进过程和效果的调查，分析了非正规就业群体社会保障的现状及存在的主要问题。还对有关发达国家和发展中国家非正规就业群体的社会保障问题进行了初步研究，提出了可供借鉴之处。在此基础上，系统分析了非正规就业群体社会保障必须妥善处理的几方面重要关系，提出了具体思路；针对非正规就业群体参加社会保险进行了养老和医疗保险精算分析和社会保险方案设计。报告最后还得出了本研究的几点主要结论，提出了促进非正规就业群体社会保障的多方面具体建议。

主报告
非正规就业群体社会保障问题研究报告（1）
一、背景与研究方法（2）
二、我国非正规就业的现状与发展趋势（4）
（一）概念界定（4）
（二）群体细分（5）
（三）规模分析（7）
（四）发展走向（8）
三、非正规就业群体社会保障现状与问题（9）
（一）政策从分散逐步走向集中统一（9）
（二）参保人数逐步增长（24）
（三）存在的主要问题（25）
四、非正规就业群体社会保障的国际经验与启示（31）
（一）相关国际组织的观点（31）
（二）发达国家非正规就业群体社会保障方面的政策和措施（31）
（三）发展中国家针对非正规就业人员的社会保障计划（35）
（四）启示（37）
五、非正规就业群体社会保障的思路（37）
（一）对几个重要关系的认知（37）
（二）思路（44）
六、针对非正规就业群体的社会保险方案设计（49）
（一）非正规就业群体参加社会保险的基金平衡原则（49）
（二）非正规就业群体养老保险、医疗保险精算分析（50）
（三）社会保险方案设计（55）
七、结论与政策建议（57）
（一）政府要高度重视非正规就业群体社会保障工作，切实承担相应责任（57）
（二）完善非正规就业群体的养老保险政策（58）
（三）完善非正规就业群体的医疗保险政策（58）
（四）促进正规部门的非正规就业正规化，重点解决此类非正规就业者的扩面参保问题（59）
（五）保障无缴费能力的非正规就业者的基本生活（59）
（六）提升社会保险管理服务水平（59）
（七）加大立法与宣传力度（60）

分报告之一
非正规就业问题研究（63）
一、关于“非正规就业形式”的概念界定（63）
（一）国外关于“非正规部门就业”的概念和界定（63）
（二）关于“非正规就业”的概念（64）
二、我国目前非正规就业的现状（65）
（一）我国非正规就业的主要就业（用工）形式（65）
（二）我国非正规就业的行业（领域）分布（68）
（三）非正规就业者的人员构成及规模估计（70）
三、我国非正规就业形成和发展的背景及特点（70）
（一）关于我国非正规就业形成和发展的背景（70）
（二）我国目前非正规就业的制度性或体制性特点（73）
四、我国非正规就业的作用和意义（74）
（一）扩大就业，支持了结构的调整（74）
（二）对缓减城市贫困起到了重要作用（75）
（三）促进了我国市场就业机制的形成（76）
（四）促进了我国经济的增长（76）
（五）促进了我国的城市化进程，增加了农民的收入（77）
五、非正规就业存在的问题（78）
（一）非正规就业领域的工资劳动者的权益得不到保障（78）
（二）许多非正规就业的劳动关系难以确定，这种情况给维护劳动者权益带来很大困难（78）
（三）缺乏针对和适应非正规就业的法律规范（79）
（四）开办小型企业、微型企业和从事个体经营面临许多困难（79）
六、促进我国非正规就业健康发展的对策和思路（80）
（一）全面认识非正规就业的正面作用和消极影响（80）
（二）分类指导，突出重点，完善法律，保障权益（81）

分报告之二
非正规就业群体养老保险问题研究（85）
一、概念与基本评估（85）
（一）概念界定与基本趋势（85）
（二）种类（85）
二、参保现状（86）
（一）地方已出台的参保政策（86）
（二）参保现状（86）
（三）低覆盖的原因（86）
（四）对现行社会保险制度的挑战（87）
三、基本思路（87）
（一）转变传统理念（87）
（二）处理好几个关系（88）
四、关于缴费费率、缴费年限和替代率的测算（90）
（一）政策与参数假定（90）
（二）数学模型（91）
（三）测算结果（92）
（四）测算结论（95）
五、政策建议（96）
（一）进一步完善制度设计（96）
（二）完善政府优惠扶持政策（97）
（三）运用技术手段，提高管理能力（97）

分报告之三
非正规就业人员医疗保险问题研究（1）——基于问卷调查的分析（100）
一、调查背景（100）
（一）全国非正规就业人员已经达到了很高的比重，未来还会作为一种重要的就业形式而长期存在（100）
（二）2003年5月劳动保障部出台了《关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见》并在全国各地实施（100）
（三）非正规就业人员有很多的特殊性，需要作为一个特殊群体加以关注和研究（101）
二、调查内容（101）
（一）本地区非正规就业人员的基本情况（101）
（二）已参保人员的情况（102）
（三）未参保人员的情况（102）
（四）非正规就业人员参保政策制定的情况（102）
三、调查说明（102）
（一）调查对象（102）
（二）调查方法（102）
（三）调查实施过程（102）
（四）数据处理与分析（103）
（五）相关说明（103）
四、调查结果（103）
（一）基本情况（103）
（二）已经参保的非正规就业人员情况（115）
（三）没有参保的非正规就业人员情况（123）
（四）三省份11城市接受调查人员指标比较（129）
五、分析与讨论（133）
（一）调查发现非正规就业人员参保工作取得了积极进展，得到了非正规就业人员的认可（133）
（二）调查发现的主要问题（134）
六、政策建议（136）
（一）更加有针对性地进行非正规就业人员参保宣传动员工作（136）
（二）适当放宽非正规就业人员参保条件（136）
（三）采取措施制止企业“搭便车”，让职工以非正规就业身份参保（136）
（四）适当调整非正规就业人员个人账户的划入比例（136）
（五）研究解决参保手续异地转移和缴费年限问题（136）

分报告之四
非正规就业人员医疗保险问题研究（2）——精算分析（138）
一、研究目的（138）
二、研究对象（138）
三、理论依据与方法（138）
（一）理论依据——大数法则（138）
（二）缴费收支平衡分析方法——现值法与精算技术（139）
四、基础数据（139）
（一）数据来源（139）
（二）数据中存在的问题（140）
五、数据修正方法与结果（140）
六、参数假设及依据（141）
七、预测结果与弹性分析（142）
（一）单个参保职工缴收支预测结果（142）
（二）弹性分析（144）
八、政策含义（149）

分报告之五
非正规就业对社会保险管理工作的影响及对策研究（150）
一、目前非正规就业人员的参保政策（150）
二、各地的做法（152）
（一）确定较低费率（152）
（二）实行政府补贴（153）
（三）缴费方式灵活多样（153）
（四）管理上提供便利（153）
三、非正规就业人员参保难点和存在的问题（154）
（一）非正规就业人员构成复杂，参保信息难摸清（154）
（二）非正规就业人员自身特点制约建立和接续社会保险关系（154）
（三）社会认知程度低（155）
（四）管理成本高（156）
（五）缴费不均衡（156）
四、非正规就业对社会保险管理提出新的要求（156）
（一）需要面向个人的管理（156）
（二）需要便捷、高效的个人账户管理模式为其后盾（156）
（三）需要规范、畅通的社会保险关系接续渠道与其匹配（156）
（四）需要较高的信息化管理手段（157）
五、加强非正规人员社会保险管理的思路（157）
（一）实现观念上的转变（157）
（二）改进工作方式和服务手段（158）
（三）加强社会保险关系转移和接续（159）
（四）完善经办流程（159）
（五）加强技术支持（160）
（六）加强立法和执法（160）
（七）强化舆论宣传（160）
（八）保证人员和经费（161）

分报告之六
国外非正规就业及非正规就业群体社会保障政策研究（162）
一、国外非正规就业方式发展的基本情况（162）
（一）国外非正规就业方式的类型（162）
（二）国外各种非正规就业方式的现状（164）
（三）非正规就业方式在促进就业、解决失业问题方面的作用（168）
二、国外促进非正规就业的政策和措施（171）
（一）为劳动者选择非正规就业创造有利条件（171）
（二）保护非正规就业劳动者的权益（173）
（三）提高非正规就业劳动者的福利待遇（174）
（四）加强对非正规就业劳动者的职业培训和劳动保护（175）
三、国外非正规就业群体社会保障方面的政策和措施（175）
（一）普遍的社会保障（176）
（二）家庭成员享受附带的社会保障待遇（179）
（三）扩大社会保障制度的覆盖面（181）
（四）社会救助制度（184）
（五）欧盟成员国内部社会保障待遇的协调和转移（185）
（六）发展中国家非正规就业人员的社会保障计划（188）
四、国外非正规就业群体的社会保障政策对我们的借鉴作用（190）
（一）完善现行劳动保障法律，把非正规就业人员纳入劳动保障法律法规体系（191）
（二）从实际情况出发，建立适合非正规就业人员特点的社会保障管理体系（191）
（三）对低收入非正规就业群体实施非缴费型社会保障计划（192）

分报告之七
非正规就业群体劳动保障问题研究综述（194）
一、我国关于非正规就业的研究历程（194）
二、关于非正规部门、非正规就业概念的辨析（196）
（一）非正规部门和非正规就业的概念界定（196）
（二）关于非正规就业标准的研究（199）
（三）关于非正规就业和非正规部门统计分析方法的研究（200）
（四）与非正规就业相关的其他概念（201）
三、关于非正规就业发展的研究（203）
（一）关于非正规就业人员的现状（203）
（二）非正规就业产生的原因、作用及发展趋势（204）
（三）非正规就业发展的主要限制因素（205）
（四）发展非正规就业的对策建议（207）
（五）对非正规就业群体的研究（210）
（六）对国外非正规就业的研究（213）
四、关于非正规就业群体的社会保障问题研究（216）
（一）关于非正规就业人员社会保障问题的研究（217）
（二）关于非正规就业人员的社会保障制度框架（218）
（三）关于医疗保险制度（221）
（四）关于养老保险制度（222）
五、关于非正规就业人员的权益保障（223）