国外警宪部队文职人员制度研究

美国的警宪部队由国民警卫队(United States National Guard)、海岸警卫队（United States Coast Guard）和宪兵部队(Military Police)组成。杨莲珍、石宝江：《他山之石》，人民武警出版社2011年版。
国民警卫队包括陆军国民警卫队（Army National Guard）和空军国民警卫队（Air National Guard），是一支联合部队。其中，陆军国民警卫队成立于1933年，有35万人，有8个师以及其他各类旅，占美国陆军大约一半作战力量和美国三分之一的支援体系。联邦层面，由国民警卫局统一管理，平时联邦政府对其只有指导权而无指挥权；州层面，则由各州军务长管理。
美国海岸警卫队是世界各国海岸警卫队的鼻祖，是美国五大武装力量之一，于2003年转隶于新成立的国土安全部（Department of Homeland Security），美国海岸警卫队的性质和任务随着机构调整和新的行政命令、国会授权等不断变化，逐步形成一支具有军事性、多功能性、海事性的美国海上唯一的综合执法机构，战时根据《美国海军法》规定按照总统的命令，转隶海军部参加作战。
美国宪兵作为一种兵种存在，分别隶属于陆军、海军、空军和海军陆战队。陆军宪兵包括宪兵参谋官办公室、宪兵旅、陆军刑事调查司令部、要塞卫戍部队、陆军宪兵学校等；海军宪兵包括船上纠察、岸上巡逻队；海军陆战队宪兵部队于1945年成立，设宪兵参谋官办公室，平时主要负责协助指挥官管理部队秩序，战时负责战场流通管制、法律执行任务、处理战俘事务、后方地区警备等任务；空军宪兵即空军安全部队（Air Force Security Forces），受空军安全指挥中心管制，负责防护空军安全，执行空军法令。
美国警宪部队文职人员管理主要依据国会立法、总统及国防部长指令，以及各军种部制定的相关规章制度和条令条例。其中，陆军国民警卫队、陆军宪兵部队的文职人员管理落实陆军制定的文职人员管理规定；空军国民警卫队、空军安全部队的文职人员管理落实空军文职人员相关制度；海岸警卫队、海军宪兵部队、海军陆战队宪兵部队的文职人员管理落实海军文职人员管理规章制度。
第一节美国警宪部队文职人员制度发展历程
美国警宪部队文职人员制度的发展，已有数百年的历史。随着警宪部队的任务和要求日益复杂，需要文职人员从事的岗位越来越多，文职人员的军事支持作用日益彰显，美国警宪部队制定了完备的法规体系，形成完善的文职人员管理制度，对文职人员的招聘、考核、任用、培训、分类、职责、职业发展、薪酬、福利待遇、离职、退休等都有了明确规定。1883年《彭尔顿法》颁布后，美国警宪部队才有了专门的文职人员管理制度，警宪部队文职人员制度的形成和确立经历了一个长期曲折而又复杂的过程。
一、“恩赐官职制”时期（1603—1776年）
（一）国民警卫队创建
1636年，为了保卫殖民地，美国在波士顿建立了第一支民兵队伍，美国最早的警宪部队——国民警卫队就此创建。国民警卫队建设初期，内部管理模式属于恩赐官职制。
恩赐官职制是封建君主制度下普遍存在的一种任官现象。在该制度下，官职、爵位是属于君主的私人财产，君主掌握着任用官职的权力，官吏的任命和升迁与品德、才学并无直接联系，君主凭借自己的主观意愿，以恩赐的方式任命下属，在本质上沿用了英国文职人员制度正式确立（1870年）之前的“恩赐官职制”。
（二）宪兵部队雏形成立
1776年，为维持“大陆军”的安全与军纪，宪兵部队（Military Police）的雏形——骑警队（Provost Corps）成立，主要负责逮捕逃兵、酗酒者、盗匪，以及保护“大陆军”高级将领的人身安全和戍守重要城市、要塞。此阶段的人员管理任命制度，从恩赐官职制发展为民主选举制度、官员轮换制、短期任期制。
在这期间的战争中，为了增加大陆军的战斗能力，除了医生、书记员等，华盛顿还从欧洲雇用武器技术专家从事技术性工作，最早的文职人员由此走上历史舞台。
二、“委任制”时期（1789—1829年）
从华盛顿到第六任总统约翰·昆西·亚当斯卸任，这一时期主要采用“委任制”。宪法明确规定了高等官员的任命方法，即总统根据参议院的意见在取得参议院的同意后任命大使、公使和领事、最高法院的法官等重要官员；对于下级政府工作人员的任命，宪法并不明确；联邦政府没有统一的官员任用标准，因此总统会依据个人偏好或标准直接委任重要官员，任用、升降、去留也由其意志决定。很多名门望族因出身、财富、能力而被认为是适合治理国家的人，“绅士政府”就此建立。华盛顿（1789—1797年）任人坚持以“合格的品质和能力”为标准，以“家庭背景、教育程度、社会威望，以及对新政府的忠诚”来衡量。Robert Marranto and David SchultzA Short History of the United States Civil Service，Maryland:University Press of America,Inc,1991他设置了“适合性考试”，要求候选人有能力、正直、适合、高效；除了真正的能力，是否是联邦制拥护者也是重要的因素。至托马斯·杰斐逊（第3任总统，1801—1809年）任期，党派斗争很快开始显现，政党分肥制初见端倪；杰斐逊发现华盛顿和亚当斯在大多数政府职位上安排的是联邦党人（华盛顿和亚当斯均为联邦党），便开始以渎职、腐败或无法胜任为由免职部分联邦党人而代之以民主共和党人，直到两者比例大致相当。在这一时期，党派政治因素成为任命和免职的最重要因素。随后党派压力剧增，詹姆斯·门罗执政期间通过了《1820年职位任期法案》（以下简称《任期法案》）。《任期法案》和“官职轮换说”实际上是政府分赃制的两大基石，为政府分赃制开启了大门。个人徇私制与美国民主相悖，引发诸多不满，这一时期，尽管文职人员发挥了重要作用，但文职人员管理制度未得到充分发展。
三、“政党分赃制”时期（1829—1883年）
西奥多·罗斯福曾写道：“在我们的政治生活中，政党分赃制比任何其他可能创造出来的制度都更加堕落。战利品的贩卖者兜售赞助，不可避免地孕育了投票表决的买家、卖家，和在办公室进行不法行为的人。”Biography of An Ideal-A History of The Federal Civil Service，USOffice of Personnel Management,2004
从安德鲁·杰克逊到切斯特·亚瑟共15任总统执政的50多年，就是臭名昭著的“分赃制时代”。任用文职人员的标准是党派隶属，由选举胜出的政党来任命和支配。1829年3月，杰克逊上台后，为了打破“绅士贵族”对政府文职的垄断，宣扬“平民政治说”和“官职轮换说”。Robert Marranto and David SchultzA Short History of the United States Civil Service，Maryland:University Press of America,Inc,1991杰克逊的拥护者、纽约州参议员威廉·马西说：“赃物属于胜利者。”The New Encyclopedia BritannicaVol11，Chicago:Encyclopedia Britannica,Inc,1985政府分赃制由此得名。杰克逊将政府官职变成政治战争的战利品，大量免职前任所任命的官员，给自己的支持者腾出职位。其后的政府如法炮制，官员任命论功行赏，职位作为政治酬谢，同时获胜党利用政府权力政策倾斜。“分赃制”导致严重的腐败问题，在分赃制下，官职是用来“作为商品和动产付旧账和施行新恩惠的”。Walker,DEand Walker,TDoing Business Internationally:The Guide to Cross-Cultural Success，(2nd ed,) McGraw-Hill,2000此时的文职人员无一技之长，玩忽职守、管理松散、效率低下、拉帮结派，缺乏职业安全感。同时，内战之后，美国统一的全国资本主义市场向纵深发展，经济高速发展，开始从农业国向工业国转变。19世纪30年代后，政党分赃制伴随着机构调整，愈演愈烈，对美国政治造成严重的不良影响。伴随着工业化进程，美国城市开始大规模兴起，进入鼎盛时期，新的社会问题如贫民窟等，带来更尖锐的社会矛盾和社会动荡。至19世纪后期，美国从自由资本主义向垄断资本主义过渡，同时扩充军事力量向海外扩张。政府分赃制已然成为腐败和低效的代名词，与国家经济、社会发展、军队建设相违背。此时，改革文职人员制度，建立现代文职人员制度迫在眉睫。
四、“功绩制”时期（1883—1978年）
1883年《文职人员制度改革法》，即《彭尔顿法》的生效，标志着美国现代文职人员制度的初步确立，也标志着警宪部队正式建立了现代意义上的文职人员制度，这是文职人员制度改革倡导者长期斗争的结果。
1881年12月6日，俄亥俄州参议员、参议院文职制度改革委员会主席乔治·彭尔顿提出一项法案，该法案由多尔曼·巴顿起草，乔治·威廉·卡提斯和国家文职人员制度改革联盟其他成员辅助。1883年1月16日，共和党总统切斯特·艾伦·阿瑟签署《文职人员制度改革法》，即《彭尔顿法》，为警宪部队文职人员制度奠定了法律基础，以“功绩制”为核心的警宪部队文职人员制度就此确立。该法确定的一些文职人员的基本原则至今仍在沿用，如文职人员的录用必须通过竞争考试，晋升以“功绩制”为原则择优录取；考试内容以实际工作为导向；在政治上保持中立等，并依法成立了文职人员委员会。《彭尔顿法》确立了警宪部队文职人员制度“功绩制”的基本原则，以成绩作为警宪部队文职人员晋升等的标准，择优录取人才，是警宪部队文职人员制度发展的重要里程碑。
1914年，第一次世界大战爆发，美国警宪部队文职人员规模稳步扩大，尤其是1917年4月美国加入战争后，许多新机构成立。文职人员委员会为警宪部队的人员配备提供了大力支持，他们招募来自全国各地的合格者，利用政府资金为他们签订6个月的工作合同，并提供交通费。到停战协定签署时，文职人员数量增加数倍，且70%是基于功绩制度招聘的。第一次世界大战是“功绩制”遇到的最大危机，但它仍为国家、部队提供了高效的服务，使人们更加遵守文职人员制度原则。
此后，文职制度经历了漫长的调整和改革。1938年，罗斯福政府（1933—1945）首次对文职人员制度进行全面修订，加强了文职制度基本原则及文职制度委员会的领导作用，标志着警宪部队现代文职人员管理的开始。在二战期间，警宪部队文职人员招聘由文职委员会和各军种联合进行，各军种为适应战场需要，开始高效招聘更适合的文职人员。根据二战经验，在1950年初朝鲜战争开始时，文职委员会就与陆军、海军、空军和其他防卫机构签订了协议，赋予它们在紧急情况下临时任命文职人员的权力，警宪部队文职人员也得以迅速扩充，在战争中彰显了其重要性，部队逐渐拥有对文职人员招聘的自主权。
二战之后，美国财政、管理、信任危机以及其面临的全球政治、经济问题，凸显了文职政策的弊端；与此同时，警宪部队越来越重视文职人员，开始侧重于行政、人事管理、新政策、计划及将原本由军人承担的职位转由文职承担。Human Resources Program Division,Strategic Recruitment TeamArmy Civilian Corps New Employee Handbook，Civilian Human Resources Agency,2011科技兴起，美国逐步进入信息社会，对职业化和专业化文职人员的需求非常紧迫，僵化的文职人员制度已经无法适应军队发展和作战任务的需要。1978年10月，国会通过《文职人员改革法》，对文职人员制度进行了重大改革。这次改革的核心是推进按照工作表现给予报酬的“功绩制”，以此提高文职人员的工作积极性、效率和质量，并第一次以法律形式确立了联邦政府人事管理制度应该遵循的九条“功绩制”原则：（1）公开公平竞争，文职人员招聘要来源合适、资质合格，旨在建设一支由社会各阶层组成的文职人员队伍，录用和晋升只依据能力、知识和技能。（2）所有文职人员和求职者，不论其政治派别、种族、肤色、宗教、国籍、性别、婚姻状况、年龄或残疾情况，在人事管理的每个方面都应被公平公正地对待。（3）同工同酬，应适当考虑私营企业雇主制定的全国和地方工资率，对表现优异者给予适当奖励。（4）所有文职人员应正直、保持高标准行为、关心公众利益。 （5）高效率有效益地发挥文职人员作用。 （6）工作业绩良好的文职人员继续任职，成绩不够好的应改进，不能或不去改进的应调整，直到免职。（7）为文职人员提供有效的教育和培训，旨在提高组织及个人业绩。（8）保护文职人员免受专横行为或个人好恶之害，或者被迫为政党的政治目的而从事活动，禁止文职人员干预选举。（9）保护文职人员在揭露违法、管理不善、资金浪费、权力滥用、威胁公共健康和安全等行为时，不受打击报复。这九条功绩制原则是警宪部队文职人员管理的根本原则，在《美国法典》第5卷第2301条中也有规定。USArmy War CollegeHow the Army Runs:A Senior Leader Reference Handbook，Military Bookstore,2016这次改革也建立了高级行政职位，撤销了1883年成立的文职委员会，成立了人事管理办公室（OPM）、“功绩制保护委员会”和“联邦劳工关系局”；改革了文职人员的传统考核制度，转向以每项职务的关键内容和工作表现为标准；废除了统一的政府绩效鉴定制，警宪部队文职人员的绩效评定制度下放至部队。这次改革在警宪部队文职制度发展史上具有划时代意义，确立了当代文职人员制度的基本框架和内容。
五、文职人员制度改革时期
当今，多种新力量在重塑全球安全环境，美国认为其面临着更大的威胁；认知科学及信息化技术的进步促进了人力资本运行管理方式的革命性变化。美国政府报告显示：“大约20%的联邦文职人员拥有硕士学位、专业学位或博士学位，而私营部门只有13%。51%的联邦文职人员至少拥有大学学位，而私营部门的这一比例为35%。”Elaine KamarckA government-wide reform agenda for the next administration，［2017-07-31］.https://wwwbrookingsedu/research/a-government-wide-reform-agenda-for-the-next-administration/.然而，自1978年的《文职人员制度改革法》出台以来，文职人员制度几乎没有变化，尽管该法案包含人力资本的灵活性，但这些灵活性往往没有得到充分利用，立法赋予各机构的灵活性也没有得到充分利用，致使文职人员队伍不能充分发挥其作用。国防部认为，必须优化文职人员队伍组织结构、加大资源投入，提高文职人员能力。
2010年，美国陆军部副部长宣布启动陆军文职队伍转型计划（包含陆军国民警卫队及陆军宪兵部队），以官兵职业发展模式为蓝本，对陆军文职人员进行体系化管理；变革文职人员招聘、培训、培养以及保留方式。转型计划包括聘用合适的人员，依据岗位发展项目管理队伍，实现培训和发展目标，为文职人员设计职业发展道路并通过提供能力素养培训等保证文职人员晋升。陆军完善岗位发展项目，以确定每名文职人员能匹配至最合适的岗位；成功实施高级文职人才综合管理项目，培养文职人员胜任高级领导岗位；对31个岗位的文职人员开展职业规划并提供了488个职业路线发展图。2015年5月，奥巴马总统签署备忘录，批准全面改革文职人员招聘体系，要使文职人员岗位成为顶尖人才的从业选择。备忘录称“现行文职人员招聘体制太复杂，效率低，导致许多高素质人才很难找到合适的工作，必须简化招聘程序”。美国国防部新闻网站:“美总统签署政策备忘录 美军拟大幅度改革文职人员招聘体制”，http://wwwdefensegov/news/。2015年9月，文职人员改革草案——“未来力量”草案发布，旨在建立与信息化时代相适应的军队人事制度，简化和标准化文职人员管理；其中涉及“关注年轻文职的招聘”“加大吸引和留住关键岗位的人才”“开发和维护文职人才管理系统”“扩大文职人员职业生涯机会”等。
2017年2月17日，美国防部长马蒂斯签署备忘录，文职人员制度改革被列为国防部增效计划的重中之重。美参、众两院武装部队委员会计划以2018财年《国防授权法》为契机，大力推行新一轮文职人员制度改革，此次改革的核心是构建美国特色的“军务员”制度，将美国法典第5编文职人员全部纳入第10篇的管辖范围，统一规范文职人员政策与制度管理。此次改革提出的解决方案包括：建议精简国防部长办公厅，裁减重叠部门等；控制文职人员规模，呼吁国会尽早通过《国防军、文职人员有效再平衡法》，正确评估军、文职人员比例；转变业务管理模式，增设首席管理官，统管国防部各部门，加强横向合作，提升管理效能；解决“冗官”“冗员”“冗费”问题。然而，文职人员制度改革依旧迫切，其显现的弊端阻碍了政府吸引、雇佣、留住和发展有技能的雇员。
2019年5月，特朗普总统发布了三项行政命令，旨在改革文职人员制度。President Trumps Common Sense Reform of the Civil Service System is just the Start Hopefully，［2018-05-28］.https://wwwforbescom/sites/robertberger/2018/05/28/president-trumps-common-sense-reform-of-the-civil-service-system-is-just-the-start-hopefully/#5be1c40421b7.其中《促进问责制和精简符合考绩制度原则的解雇程序的行政命令》将文职人员参加绩效改善计划的时间由原来的60—120天缩减为30天。该行政命令还明确指出，在决定保留文职人员时，主要基于绩效而非服务年限，这体现了文职制度改革愈加倾向基于绩效和能力。文职人员队伍组织形态向来是一个动态的过程，要紧密联系军队任务使命、所处形势。美军在未来依旧会不断改革，随时调整适应军队需求、国家战略需求的文职人员制度。尽管美军文职制度存在一些弊端，如招聘效率低、保留人才难等，但他们从未停止过追求和探索最佳效能与最低风险的平衡点，不断调整其编制体制、相关制度，尽量使文职人员组织形态高度适应当前社会局势、作战环境，经过不断改革，文职人员制度得到改善。
第二节美国警宪部队文职人员制度建设实践〖1〗一、美国警宪部队文职人员分类美国警宪部队文职人员（按照工资来源）主要分为拨款类文职人员（APF Civilians）和非拨款类文职人员(NAF Civilians)。前者属于联邦政府公职人员，工资由国会通过每年的“国防拨款法案”提供，且依据联邦文职法由联邦人事管理办公室（OPM）管理。非拨款类文职人员的工资通过合法的销售、服务、收费获取的资金提供。这类文职人员包括美国平民、外国侨民（通常来自当地劳动力市场）、在休息时间兼职服务的服役人员。所有人员在“考绩制”基础上竞争上岗。这些文职人员在提高军人家庭生活质量和鼓舞士气上起着重要作用，他们为军人及其家庭提供福利、娱乐服务。相当数量的文职人员在军人俱乐部、军队旅店、儿童保育中心、工艺品店、保龄球馆、游泳池、健身房等场所工作。
按雇佣方式，警宪部队文职人员分为直……