造福农民的新机制：山东省诸城市推进农村社区化服务的实践与成效

    第一章  农村社区化服务：诸城市造福农民的机制创新
    诸城市地处山东省东南部，总面积2183平方公里，辖13处乡镇（街道）、1个省级经济开发区，106万人口。是全国综合发展实力百强县（市）、中国优秀旅游城市、山东省文明城市。
    诸城历史悠久，人杰地灵，文化底蕴深厚。改革开放以来，诸城市先后创造了商品经济大合唱、贸工农一体化、农业产业化、中小企业产权制度改革等在全省乃至全国有一定影响的经验，推动了经济社会又好又快发展。2007年以来，诸城市面对新的形势和任务，按照中央关于构筑城乡经济社会一体化发展新格局的要求，围绕建设富裕和谐现代化强市这一目标，突出工业强市、建设高品位城市、创新发展镇域经济“三个重点”，协调推进经济、政治、文化、社会和党的建设“五项建设”，着力抓好创建富强诸城、靓丽诸城、生态诸城、活力诸城、文明诸城、平安诸城、法治诸城“七大工程”，开创了科学发展、和谐发展、率先发展的新局面。2007年，全市完成地区生产总值303.1亿元，比上年增长16.8％；实现财政总收入28.3亿元，其中地方财政收入16.3亿元，分别比上年增长36.1％和34.7％。
    在推进经济持续发展的同时，诸城市始终注意积极探索推进社会主义新农村建设的有效形式，始终注意加强以改善民生为重点的社会建设。特别是从2007年上半年开始，诸城市为解决公共服务在农村缺乏的问题，创造性地开展了“政府主导、多方参与、科学定位、贴近基层、服务农民”的农村社区化服务。其主要做法是把地域相邻的几个村庄规划为一个社区，选择一个发展潜力大的村庄为中心村，配套设立社区服务中心，由社区服务中心具体承接和延伸政府对农村的公共服务职能与部分社会管理职能。在全市范围内，共规划建设208个农村社区，相应建立208个农村社区服务中心。到2008年6月，208个农村社区及社区服务中心全部建成并运行。这一实践，创新了为农民提供近距离公共服务的有效机制，打破了公共服务产品供给方面的“城乡二元结构”，促进了城乡基本公共服务均等化，初步开创了城乡经济社会一体化发展的新格局，也为社会建设在农村落到实处奠定了良好基础。
    一、农村社区化服务——深化改革的必然选择
    （一）县域内实现基本公共服务均等化的有效途径
    改革开放以来，尽管我国先后多次进行行政管理体制改革和机构改革，不断扩大基本公共服务的范围，公共服务水平和质量有了明显提高，但是公共服务仍存在着比较突出的地区差距和城乡差距。公共服务的地区差距方面，主要表现在东、中、西部和东北地区由于经济发展的基础条件和水平不同，在公共服务提供上存在着明显的差别。例如，2006年上海市人均GDP是贵州省的9.4倍，人均财政收入是贵州省的12.2倍。由于区域经济发展的不平衡，区域间地方财力相差巨大，形成区域间公共服务的水平相差巨大。公共服务的城乡差距方面，主要表现在水、电、路、通讯、教育、医疗卫生、社会保障等方面，无论是在财政投入还是在服务水平，农村远远落后于城市。
    党的十七大报告指出，“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化”。对于全国而言，实现基本公共服务均等化，就是要加强公共服务资源在中西部地区的配置力度，有效提升中西部地区的公共服务能力。而在一个县域内，实现基本公共服务均等化，则主要是将公共服务向农村、向基层倾斜。诸城市总面积2183平方公里，有1337个村（居），其中村庄1257个。农村经济条件千差万别，部分农村位置偏远，并且长期以来，有限的政府公共服务资源大多集中在城区和乡镇（街道）驻地，服务半径过大，基本公共服务分配不均衡，一些事关农民切身利益的生产生活问题得不到及时有效的解决。推行农村社区化服务，设立农村社区服务中心，能够为政府公共服务向农村、向基层延伸搭建起高效平台，对政府公共服务资源进行重新配置，从而打破公共服务产品供给方面的“城乡二元结构”，使政府公共服务普惠广大农民群众，加快实现基本公共服务均等化。
    （二）转变政府职能，改进干部作风，加快乡镇机构改革的现实要求
    加快转变政府职能，重要的是明确界定政府职能。基于政府的性质、地位，并结合世界市场经济运行的实践经验来看，社会主义市场经济条件下政府应履行的基本职能主要有四个方面：一是经济调控，即对社会总需求和总供给进行总量调控，并促进经济结构调整和优化，保持经济持续、快速、协调、健康发展。二是市场监督，即依法对市场主体及其行为进行监督和管理，维护公平竞争的市场秩序，形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。三是社会管理，即通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。四是公共服务，即加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生体育等公共事业，发布公共信息，为社会公众提供优质高效的公共服务。所谓政府职能的转变或归位，就是要使政府从宏观微观都管、大事小事都抓转移到主要抓好上述几方面的工作上来，真正承担起对这些工作的责任，从无所不为的“全能”政府转向为所必为的责任政府。
    乡镇政府属于中国政府治理结构的最基层，在政府经济调节、市场监督、社会管理和公共服务四大基本职能中，乡镇政府转变职能的重点是适应统筹城乡发展和社会主义新农村建设的形势要求，强化政府的社会管理和公共服务职能。这就要求进一步解放思想，加大农村综合改革力度，转变政府农村治理理念。基层政府要由过去以“管理”农民为主向“服务”农民为主转变，重新定位政府的职能与角色，公平地提供基本公共服务。也就是说，我国新农村建设的过程也是政府学会运用新的理念和新的办法改善农村治理的过程。
    从现实情况看，一方面，广大农民公共需求的快速增长与农村公共服务供给严重短缺已成为农村公共治理的突出矛盾；另一方面，地方政府、尤其是乡镇政府的公共服务职能薄弱，对中央政府强调扩大和强化公共服务职能还缺乏充分的估计和深刻的理解。为此，要把建立农村公共服务体制作为今后几年农村综合改革的主要任务，按照强化农村公共服务的要求，加快推进农村综合改革，进而理顺农村分配关系，消除阻碍农村发展的各种体制机制弊端，逐步建立覆盖城乡的公共财政制度，建立精干高效的农村公共服务提供机制，为改善民生和促进农村经济社会协调发展创造良好环境。
    中央明确提出，要“从乡村实际出发转变乡镇政府职能，完善农村基层行政管理体制和工作机制，提高农村公共服务水平”。受传统管理体制影响，乡镇（街道）机关、部门大都是坐等群众上门求服务。这种服务方式、服务水平越来越不适应广大农民群众日益增长的服务需求，必须从服务机制方面进行创新。同时，随着乡镇机构改革的不断深入，乡镇（街道）机关、部门必然产生相当一部分富余工作人员。2007年，诸城市适应新的形势要求，加大行政区划调整力度，分三次将原来的23处乡镇（街道）撤并为13处，近千名机关干部和工作人员需要被安排到新的工作岗位。推行农村社区化服务，可以将他们安排到农村社区，面对面地为老百姓提供服务，.既有利于转变干部作风、密切党群干群关系，又能够消化和转移乡镇（街道）机关、部门富余人员，顺利推进乡镇机构改革。
    （三）缩小城乡差距和推进城乡经济社会一体化进程的客观需要
    十七大报告明确提出了“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”的新要求，强调要“形成城乡经济社会发展一体化的新格局”。城乡差距除了经济上的差距外，更重要的体现在公共服务的差距上。公共服务在城市相对丰富，在农村却相对缺乏，公共服务供给方面的“城乡二元结构”非常明显。而随着农业税费的取消和农村市场机制的完善，农民对政府管理职能的需求正在变小，对政府公共服务的需求与日俱增。特别是医疗卫生、文化教育、社会治安、人口计生、优抚等方面的公共服务，由于与群众生活息息相关，更加受到农民的关注。推行农村社区化服务，适应了广大农民群众的这种服务需求，能够打破公共服务供给方面的“城乡二元结构”，使农民真正与城市居民享受同样的公共服务。同时，推行农村社区化服务，使公共服务资源向社区中心村集中，基础设施建设向社区中心村倾斜，有利于促进人流、物流、信息流汇集，形成集聚效应。加快社区中心村建设，在全市逐步构筑起以中心城区、城区副中心、重点镇、中心村为框架的城乡一体化发展新格局。
    ……

    李成贵，1966年9月生于河北省张北县。1995年毕业于中国农业科学院研究生院，获博士学位；1998年6月-1999年1月英国女王大学访问学者，2005年1月-2005年12月美国UCLA访问学者；现为中国社会科学院农村发展所农村政策研究室主任、研究员。社会兼职有：第11届全国政协委员、第10届全国青联委员、第10届民盟中央委员、中国农业经济学会副秘书长、中国合作经济学会常务理事、中国农村社会研究会常务理事、中国农业历史学会常务理事等。多年从事农村发展理论与政策研究，先后主持完成了20余项国家级课题的研究，发表学术论文140余篇，出版专著、合著10余部。

    《造福农民的新机制：山东省诸城市推进农村社区化服务的实践与成效》共分8个章节，主要对中国社科院专家学者们高度关注的诸城农村社区化探索进行了深入总结、完善、提炼、升华，形成了一系列具有重要现实意义的理论成果。具体内容包括诸城市农村社区化服务的规范和流程、诸城市农村社区化服务的基层实践、推进社会主义新农村建设的有效途径、建设服务型政府的成功探索等。该书可供各大专院校作为教材使用，也可供从事相关工作的人员作为参考用书使用。

序言一
序言二
第一章 农村社区化服务：诸城市造福农民的机制创新
一、农村社区化服务——深化改革的必然选择
二、诸城市农村社区化服务的基本做法
三、诸城市农村社区化服务的主要成效

第二章 诸城市农村社区化服务的规范和流程
一、职责与规范
二、服务流程

第三章 诸城市农村社区化服务的基层实践
一、乡镇（街道）着力推进农村社区化服务
二、农村社区高标准建设高效率运行
三、职能部门深入农村社区提供服务
四、农村社区化服务实例

第四章 诸城模式的创新与启示
一、农村社区建设：从理论到实践
二、诸城模式的特点
三、诸城模式的价值分析

第五章 农村社区公共服务理论：来自诸城的诠释
一、公共服务的概念与分类
二、农村社区公共服务的概念、原则和评价标准
三、农村社区公共服务的影响因素及提供机制
四、诸城农村社区公共服务的总体评价
五、农村社区警务：国际经验与诸城实践
六、农村社区卫生：中国国情与诸城实践

第六章 推进社会主义新农村建设的有效途径
一、加强农村社区建设构建农村科学发展新模式
二、农村社区建设为新农村建设提供有力保障
三、农村社区文化建设在新农村建设中的重要意义

第七章 建设服务型政府的成功探索
一、服务型政府：现代国家的核心价值
二、建设服务型政府是深化改革的要义和急务
三、诸城的成功实践

第八章 社会建设的基础性工程
附录一 诸城市农村社区化服务新闻稿件选编
附录二 诸城市农村社区化服务文件选编
后记