1927-1937年南京国民政府农地地权立法研究

绪 论

一、问题的缘起

地球，这个至今唯一被发现有生命的天体，是各种生命的载体。地球上的土地，则是人类生存和生活的根基，人类需要的一切资源都由它提供。于是人地关系问题在人类发展史上就成为一个非常重要的问题。在人类社会初始阶段，土地资源极其广阔和丰富，供给并不成为问题。但随着人口的增加、畜牧业和农业的出现，土地的稀缺性愈益显现，人地关系的矛盾越来越明显。也因此，“一寸山河一寸血”，土地成为群雄逐鹿的焦点。国家产生后，一国内部土地资源如何合理分配，不仅是黎民百姓关注的焦点，也是考验历代统治者管理水平、实施有效统治和社会控制能力的重要课题。在农业社会的自然经济条件下，由于工商业的阙如，土地基本是作为生产资料而存在，从而各种社会关系基本是基于土地为纽带而建立，并形成了一套与之相适应的以王权专制为特点的社会政治制度、封闭的经济秩序和等级鲜明的社会秩序。商品经济出现以后，土地不再仅作为生产资料而存在，它成为众人投资、投机的对象，成为一定意义上的“商品”。此时的土地不仅是农业产品的来源，还左右着城乡建设、金融市场等，土地的作用便更显重要。土地问题已并非简单的经济问题，它越来越成为社会各种问题的总阀门。土地的重要性，早被世人看到并赋予了无与伦比的地位。《管子》一书中就有“地者，政之本也”之说。全世界无产阶级革命导师马克思也讲：“土地是一切生产和一切存在的源泉。”[]正是土地的“本”和“源”的地位和作用，促使我们必须重视土地问题并切实加强研究。

在中国历史上，土地尤显重要，它历来是社会问题的重心。中国的历次农民战争几乎都与土地问题相关。为此，历朝历代也想尽办法改变这种周而复始的状况，但都未能如愿。近代以来，土地再一次走向集中，中国也再一次进入变乱迷局。中国共产党科学地总结了历史经验，领导人民推翻了封建土地制度，建立起了全新的土地制度，城市土地实行国有制，农村土地实行集体所有，彻底结束了地权分配不公的历史。改革开放以来，农村实行土地家庭承包经营制度。每次的土地制度变革，都极大地解放了生产力。不过，随着改革开放的深入，市场经济的快速发展，第二、三产业日益发达，当前中国农村土地问题却日益受到广泛关注。这些问题，主要表现是土地小块分割、流转困难、难以使用大型机械、外出务工人员闲置土地等，归纳起来主要是土地利用不经济、土地收益的分配不公两大类。这些问题的存在，已经严重制约了农村经济的发展。同时，也酿成一系列社会矛盾，最为突出的是农村的强征土地、补偿不到位而引发冲突。这些现实问题引起学者们的广泛思考，其中既有法学学者，又有经济学学者、社会学学者，更不乏历史学学者，他们从不同角度对土地问题进行研究，提出了多种对策和观点。总的来看，可归结为三大派：一派认为应保持当前的土地公有制，在现有基本土地制度基础上设计更严密的具体制度，促进土地流转，充分土地利用，完善所有权主体制度，保障使用权；第二派观点主张土地私有化，赋予农民自由处分土地的权利，切实保证土地所有者的利益；第三派观点认为可以实行多种土地所有制形式，一部分土地继续实行国有、集体所有，有些土地可以实行私有，比如宅基地。面对如此复杂的问题和众说纷纭的研究状况，我们想，从历史的角度对以往走过的路进行总结分析，或许能提供某种思路，以便于我们看清前路，避免弯路，从而更好地确定现实之路。

1927—1937年南京国民政府时期的历史，对学者们来说充满着研究魅力，法律史学者不能缺位。1927—1937年的南京国民政府，从形式上完成了国家统一，是中国自1840年以来难得的有基本条件进行国家建设的时期，其国家建设的经验教训弥足珍贵，其在解决土地问题上的成败得失更加具有典型意义。首先，南京国民政府时期是中国历史上公认的土地问题最为突出的时期之一，国民政府本应担当历史重任，破解难题，结果却有辱使命。众学者都在从不同角度探寻其原因。从法学角度去审视的话，其土地立法的理念是什么？内容是什么？法律规定中哪些问题导致了其实施中的障碍？对我们现在又有哪些启示？这些具体问题鞭策着我们去探索。其次，南京国民政府时期是中国法制近代化过程中的重要时期，西方的各种法律制度在这个时期基本都已在中国安家。但缘何南橘北枳？法治这个现代国家治理的标准模式，为什么没能在南京国民政府时期有效发挥作用？立法的指导思想、国民党的土地政策、法律规定本身、法律的实施等这些影响法律实现的要素，在南京国民政府时期是什么样的状况？这需要我们抽丝剥茧，寻找中国法制近代化的规律，以助于当前的国家土地法治建设。最后，百废待兴的疲弱的南京国民政府最急需的是凝聚民心和民力，实现民族振兴和国家强盛，但它没能做到这一点。这就需要我们去探个究竟。凝聚民心的关键是协调好各方利益关系，尤其是要处理好土地这个核心利益，南京国民政府是怎样分辨和对待核心利益的？权利义务关系是法律的核心内容，南京国民政府的法律是如何规定土地权利义务关系的？这个探本穷源的事情不仅是历史问题，它对同样处于社会转型期并处于改革攻坚阶段的当下来说，更是重要的现实问题。这样，研究土地问题的意义已不限于土地本身，而具有了抽象性和普遍性。总之，研究1927—1937年南京国民政府的土地法制，不管对农村土地问题的解决还是法治建设的促进，抑或是改革攻坚阶段的利益格局破解，都具有重要意义。又因为法律的核心内容是权利义务关系，抓住了这一关键，就抓住了法律的核心。所以，我们将目光专注于1927—1937年南京国民政府的农地地权立法问题上。

笔者早就对土地制度感兴趣，对此也有一定研究基础。一方面是因为自己是农民出身，大学毕业之前一直在农村，对那片养育我的土地情有独钟，同时对农民的辛苦费力却收成甚微记忆深刻。到城里工作后，每次到乡下，我都对土地的闲置浪费深感痛心。这些问题促使着我去思考、研究问题所在，以尽学子义务。另一方面，笔者自走上治学之路后，从读硕士的时候就开始研究土地制度，硕士学位论文就对南京国民政府的《土地法》进行了研究。后来，我对这一领域的思考越来越深入，越来越对影响社会发展、变化及造成社会问题的核心因素产生兴趣。这一因素是什么呢？原来是利益！马克思说过：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益相关。”[]恩格斯说：“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来。”中国古语也有云：“天下熙熙皆为利来，天下攘攘皆为利往。”[]既然“利益”是造成社会问题的核心因素，那什么是核心利益呢？正如前文所述，我将其追源至土地。表面上看，人们较为关心的利益有很多，如工资、住房、医疗、教育等民生要素，如资本、资金、资源等生产要素，尤其是城市中。但实质上，土地仍然是社会利益的核心之一，尤其在农村。即便在城市，人们关心的住房，从地基到砖瓦材料乃至钢筋水泥等原材料，都离不开土地，工商业生产的各种资源也是从土地上获得。而且，即便由于中国各种法律限制，土地的投资价值不像私有制国家那样重要，但它作为自然资源、生产资料参与经济生产的重要性丝毫没有减弱。

在以上这种家国情怀和知识分子使命的驱使下，我们决定对1927—1937年南京国民政府农地地权问题展开研究。

杨士泰：男，1971 年出生，河北省廊坊市人，汉族，廊坊师范学院教授，中国政法大学2008 年法学博士毕业，中国法制史专业。河北省2010 年模范教师，河北省“三三三”人才第三层次人选，主要研究领域为民国法制史、思想政治教育。已出版专著《清末民国地权制度变迁研究》（中国社会科学出版社2010 年版），参与编写（统稿人）《中国法制史案例教程》（中央广播电视大学出版社2007 年版），发表学术论文30 余篇。

张志红：女，1971 年出生，河北省阜城县人，1993 年毕业于河北师范学院政教系，2000 年于北京师范大学获得法学硕士学位，现任职于廊坊师范学院，从事思想政治理论课教学工作，主要研究方向为中共党史、中国特色社会主义理论。

本书以1927—1937 年南京国民政府的农地地权立法为主题，全面考察了立法的背景和应然目标、立法的指导思想、立法的过程与渊源、立法的主要内容、立法的施行状况，综合对比了该立法与国民党败退台湾后的土地改革、共产党在解放区的土地改革之间的相互关系、相互影响，总结了该立法的特点、缺陷及借鉴意义。作者在本书中力图以翔实的资料还原历史真实，在充分分析的基础上提出有独到见解的观点，得出具有规律性的结论和启示，从而对中国土地制度史研究和中国现实土地问题的解决具有参考价值。

绪 论 | 001

一、问题的缘起 | 001

二、研究现状 | 004

三、研究目的、方法、资料与路径 | 016

四、相关概念界定 | 021

五、理论框架 | 023

第一章 立法的背景与目标 | 047

第一节 立法的历史基础 | 047

一、中国传统地权制度概况 | 047

二、清末地权制度的变化 | 049

三、民国北京政府的地权制度变革 | 053

第二节 立法面临的现实问题 | 057

一、土地私有化与土地资本化 | 057

二、土地所有权集中 | 064

三、土地利用效率低下 | 069

第三节 立法的应然目标与实现条件 | 079

一、立法应达到的目标 | 079

二、实现目标的可能性 | 083

小 结 | 089

第二章 立法的渊源与过程 | 091

第一节 立法体制与农地地权法律渊源 | 091

一、立法体制 | 091

二、法律渊源 | 098

第二节 农地地权主要法律的立法过程 | 109

一、立法院成立前的农地地权立法 | 109

二、《土地法》与《民法》的速成 | 111

三、《土地法施行法》的难产 | 117

四、对《土地法》的修改 | 123

小 结 | 128

第三章 立法的内容 | 130

第一节 农地私权利配置 | 131

一、农地所有权 | 131

二、农地用益物权 | 151

三、农地抵押权 | 166

四、典权 | 174

五、其他权利 | 181

第二节 公权力对私权利的约控 | 189

一、登记主义的采用 | 190

二、对私有农地所有权的约控 | 195

三、对农地使用的公权力干预 | 204

四、税收与征收强制 | 212

第三节 农地权利救济 | 228

一、调解 | 228

二、诉愿 | 229

三、公断或仲裁 | 229

四、土地裁判所裁断 | 231

五、民事诉讼 | 231

六、行政诉讼 | 232

七、刑事处罚 | 233

小 结 | 234

第四章 立法的特点与影响 | 237

第一节 立法特点 | 237

一、思想、政策、法律：在理想与现实间步步失据 | 237

二、移植与本土化：法律西方化中的艰难取舍 | 254

三、正义与非正义：法律价值在彷徨中失守 | 268

四、过程、形式与结果：多重矛盾的鲜明反差 | 277

第二节 影响地权立法的主要因素 | 291

一、治国思想和理论对农地地权立法的影响 | 292

二、中国农村经济对农地地权立法的影响 | 301

三、南京国民政府政治生态对农地地权立法的影响 | 305

四、中国文化传统对农地地权立法的影响 | 313

五、立法者和学者对农地地权立法的影响 | 320

第三节 地权立法的历史影响与借鉴 | 326

一、对战后国民政府及台湾地区农地地权立法的影响 | 326

二、对中国共产党土地改革的影响 | 336

三、对完善我国当前土地制度的借鉴意义 | 347

小 结 | 353

结 论 | 356

一、立法必须有科学的思想理论指导，坚持正确的价值选择 | 357

二、立法必须符合国情，满足人民的利益诉求 | 359

三、立法必须有坚强的政治力量，保证其顺利进行 | 361

四、立法必须处理好中西法律文明的关系，逐步实现法治化 | 362

五、立法必须处理好公权力与私权利的关系，明确各自边界 | 363

参考文献 | 365