西藏色林错-普若岗日国家公园建设可行性研究

第1章 总论
　　国家公园是指国家为了保护一个或多个典型生态系统的完整性，为生态旅游、科学研究和环境教育提供场所而划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域。国家公园被多数国家和大多数国际性组织和机构列入自然保护地体系当中，通常其被保护力度较自然保护区偏小，会适当开展“公园”属性利用的自然保护地范畴。我国也顺应国际发展的基本态势，2017年9月中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《建立国家公园体制总体方案》，明确了国家公园在我国国土空间保护开发制度中的定位：“构建以国家公园为代表的自然保护地体系”。具体而言，就是要以加强自然生态系统原真性、完整性保护为基础，以实现国家所有、全民共享、世代传承为目标，构建统一、规范、高效的中国特色国家公园体制，建立分类科学、保护有力的自然保护地体系。
　　事实上，早在2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就已经明确指出：“严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制”。按照未调整的西藏主体功能区划，西藏约有72.30%的土地面积被定位为重点生态功能区，调整后的西藏主体功能区划生态功能区占比增加到95%左右，是全国重点生态功能区比重*高的省份之一。实施主体功能区战略面临的*大难点问题之一，就是以人均收入衡量人民生活水平在不同功能区之间存在着巨大的差距。2016年全国优化和重点开发区(即重点城镇化地区)与重点生态功能的限制开发区之间的农民人均纯收入比为1.63︰1，全国城乡居民收入比为2.72︰1，而西藏城乡居民收入比达到2.99︰1。若生态效益、社会效益和经济效益在不同类型功能区难以实现统一，就难以实现主体功能区战略。西藏自然生态系统价值独特，人文生态也是中华文明的宝贵财富。如何在保护西藏自然和人文生态系统中谋求可持续发展，如何协调人与自然、社会与环境、发展与保护之间的关系，不仅是西藏发展所面临的核心问题，也事关我国优化国土空间开发保护格局的重大战略，事关全球可持续发展的总体进程(陈德亮等，2015；孙鸿烈等，2012；姚檀栋等，2016；樊杰等，2015)。习近平总书记在祝贺第二次青藏高原综合科学考察研究的贺信中希望：“着力解决青藏高原资源环境承载能力、灾害风险、绿色发展途径等方面的问题”。在西藏建设国家公园(群)是西藏落实主体功能区大战略、走绿色发展之路的科学途径。
　　1.1 国家公园科学内涵
　　通常认为“国家公园”(National Park)这一概念*早是由美国早期自然保护运动的发起人之一、艺术家Gerge Catlin于1832年提出的。设置国家公园的目的是保护和保存自然资源，这一目的也是整个国家公园运动的主题，但是保护的目的是使这些资源被开发出来以满足国民的游憩需求。由于资源本底和社会文化条件的差异，各国对国家公园及相关保护地概念的认识有较大差距。为此，一系列国际和组织、机构都做出了有效的尝试。影响较大的包括世界自然保护联盟(International Union for Conservation of Nature and Natural Resources，IUCN)做出的国家公园概念界定。但由于可操作性不强，各国都根据国情制定了国家公园的界定标准，*有名的当属美国的“四大标准”：全国重要性、适宜性、可行性和国家公园管理局(NPS)不可替代性。在此基础上，IUCN从方便统计和国际交流角度出发，又提出了目前国际上广泛接受的设立国家公园的“三大标准”：保护标准(实际的保护措施、落实人员和资金)、面积标准(不少于1×103 km2)和开发标准(排除存在资源开发的地带)(朱明和史春云，2015)。
　　国家公园在西方国家已经有100多年的历史，世界上*早的国家公园雏形是1835年美国阿肯色州温泉保留地，但*早以法律形式确定下来的国家公园是1872年美国建立的黄石国家公园，此后掀起了世界性的国家公园建设热潮(廖日京，1999)。之后，加拿大、英国、澳大利亚、新西兰等许多国家都陆续建立了国家公园。国家公园在全球已经发展140多年， IUCN数据库统计得出，全球已建立国家公园5219个(IUCN and UNEP-WCMC，2014)。由于各国历史、国情、政治经济制度不同，各国国家公园的设立标准、功能定位、管理要求和保护开发强度也存在差异，内涵也可能不同，但各国建立国家公园的根本目的都是保护自然生态环境、生物多样性和景观资源，维护典型和独特生态系统的完整性，并在此基础上为民众提供游憩和受教育的机会。例如，美国和德国的国家公园属于受严格保护的类型，仅很小的一部分区域可以被开发利用；日本的国家公园则在被保护的前提下，游客可以更多地进行观光游览和休闲。实践表明，在处理生态环境保护与开发的关系上，国家公园已被证明是行之有效的双赢模式(钟林生等，2016)。
　　由于国家公园科学内涵的差异和变化，国家公园管理也大体经历了以下演变历程(徐媛媛等，2016)。
　　1)思想认识的演变。从全球视野来说，关于国家公园的保护管理，人们首先从思想认识上产生了转变：保护对象从视觉景观保护走向生物多样性保护，保护方式由消极保护走向积极保护，保护力量由一方参与走向多方参与，国家公园的空间结构由散点状、岛屿式走向网络化。根据2005年编译的《保护区旅游规划与管理指南》，国家公园的发展从独立发展转变为作为地区、国家和国际体系的一部分而被规划管理；管理方法已从只考虑短期效益的反应式管理过渡到从长远利益出发的适应式管理，原来的管理应用只从纯技术角度出发，现在会同时考虑政治因素。
　　2)规划体系的演变。从区域聚焦来说，以国家公园发源地——美国为例，按照纵向时间轴提炼美国国家公园运动和国家公园系统的发展历程和规划体系，其管理模式随着各个时期不断更迭演化，发展历程分为萌芽、成型、发展、停滞与再发展、类型扩展、教育拓展与合作6个阶段。美国国家公园的规划体系也经历了3个阶段：以旅游设施建设和视觉景观为主要对象的物质形态规划阶段(20世纪30～60年代)，以资源管理为规划对象并引进公众参与机制的综合行动计划阶段(20世纪70～80年代)，注重规划层次性和分层目标的决策体系阶段(20世纪90年代以后)(杨锐，2001；朱璇，2008)。
　　3)管理技术工具的演变。在国家公园管理模式不断演变的背景下，国家公园的管理技术工具也在不断更新和发展，多位学者就此方面积极引进和讨论西方的研究成果。在国家公园的规划研究方面，讨论较多的技术工具有可接受改变的极限(LAC)、游客影响管理模型(VIM)、游客体验与资源保护模型(VEPP)、游客活动管理程序模型(VAMP)、游憩机会谱模型(ROS)、*优化旅游管理模型(TOMM)。
　　1.2 国家公园建设历程与研究进展
　　国家公园是自然资源保护和游憩利用的制度保障，通过控制土地利用方式来保护生态系统的完整性和生物多样性，并缓解不同使用者或利益群体间的矛盾，*大化保障原有自然生态环境不受侵害，有效协调解决生态系统保护、游憩教育、社区发展等多种活动之间的矛盾。国家公园倡导资源保护和利用的双赢，这受到世界各国的推崇。
　　1.2.1 国外国家公园建设的借鉴
　　纵观国外国家公园发展历程，国家公园制度在短短100多年中已在世界范围内得到广泛使用，是被实践证明了的一种能够在资源保护和利用方面实现双赢的先进管理制度。美国于1872年以国会立法形式建立了全球首个国家公园——黄石国家公园，并于1916年通过立法设立了国家公园管理局，这被普遍视为国家公园体系规范化的开端。自此之后，一场国家公园运动就开始了。在大洋洲，澳大利亚于1879年建立了世界上第二个国家公园——皇家国家公园(1954年以后改称)；在北美洲，加拿大在1885年建立了班夫国家公园，墨西哥在1989年建立了首个国家公园；在欧洲，瑞典于1909年建立了欧洲第一个国家公园；在非洲，南非在1926年也拥有了第一个国家公园；在亚洲，日本的第一批国家公园于1934年建立。第二次世界大战以后，伴随着全球旅游业的蓬勃发展，国家公园运动波及世界的每个角落。截至2018年，全世界建立国家公园的国家和地区达到142个，数量达到500余处。建设较早的国家公园集中在北美洲和大洋洲，20世纪20年代之后逐渐向欧洲、非洲、亚洲等地区扩散(表1.1)。在此过程中，国家公园制度在实践中不断得到优化和完善，各个国家都建立了专门机构来管理国家公园，形成了各具特色的管理模式。由于自然条件、管理目标、制度安排、管理实施、土地所有权、资金安排等的差异，目前世界上已形成了美国荒野模式、欧洲模式、澳大利亚模式、英国模式等具有代表性的国家公园发展模式(Wescott，1991；Barker and Stockdale，2008)。建立国家公园已经成为一种使自然与文化资源实现可持续发展的*优化的管理方式，各国普遍适用。
　　1.管理理念
　　对于世界各国的国家公园及其管理机构的使命表述虽然不尽相同，但其核心理念是保障自然资源的永续利用和为人民提供游憩的机会，体现了国家公园的公益性本质属性。
　　表1.1 世界上典型国家的国家公园体系基本情况
　　2.管理模式
　　世界国家公园的管理大致可分为中央或联邦政府集权、地方自治和综合管理三种模式(卢琦等，1995)，各国土地权属特性决定了其采取何种管理模式。美国、芬兰、挪威等国家因中央或联邦政府拥有直接管理的土地，对国家公园实行中央或联邦政府垂直管理模式；德国、澳大利亚、英国等国家采取地方政府自治管理模式；加拿大、日本等国家的中央和地方政府都有直接管理的土地，但相对分散，因而按权属的不同采取综合管理模式。
　　3.功能分区
　　各个国家在对国家公园进行规划和管理时，都会考虑利用功能分区的方法协调保护和利用之间的矛盾，在功能区的划分上有一些必然遵循的相似之处，具体体现在以下几个方面：①将保护和利用功能分开进行管理；②与同心圆模式类似，各功能区保护性逐渐降低，而利用性逐渐增强；③面向公众开放的国家公园都会设有集中的服务设施区(黄丽玲等，2007)。
　　4.管理体制
　　世界三种模式的国家公园在宏观管理体制上有较大的差距，既有专门的国家公园管理局负责全国国家公园管理的情况，也有林业、环保部门负责的情况，既有中央直管，又有地方自治，还有上下结合等不同模式，但具体到每一个国家公园只对一个管理部门负责，而且每一个国家公园只有一个管理责任主体。不同的管理体系部分受本国政府管理制度的影响，部分则是依据其国家公园的主要管理部门对公园管理的自由度而定(表1.2)。
　　表1.2 各国家和地区国家公园管理体系类型及主要管理部门(蔚东英，2017)
　　5.经营机制
　　世界各国国家公园的管理主体、管理模式各有差异，但在经营机制上高度相似，基本上都是按照管理权与经营权分离的思路。管理者是国家公园的管家或服务员，不能将管理的自然资源作为生产要素营利，不直接参与国家公园的经营活动，管理者自身的收益只能来自政府提供的薪酬。国家公园的门票等收入直接上交国库，采取收支两条线的方式，其他经营性资产采取特许经营或委托经营方式，允许私营机构采用竞标的方式，缴纳一定数目的特许经营费，从而获得在公园内开发经营餐饮、住宿、纪念品商店等旅游配套服务的权利，地方政府、当地社区可优先参与国家公园的经营管理。国家公园管理机构可设立公园基金会以接受公益捐赠，并从中或从特许经营项目收入中提取一定比例，投入国家公园运行中并惠益社区。这种经营机制可以有效缓解公园产品的公共性与经营的私有性之间的矛盾，提高国有资源的经营效益。总的来说，在经营机制方面，部分国家的国家公园不存在营利性的经营活动，只要存在经营活动的，大多实行特许经营制度(田世政和杨桂华，2011)。
　　6.资金保障机制
　　无论采用哪种国家公园管理模式，国家公园的资金来源都是以国家财政拨款为主，

《西藏色林错-普若岗日国家公园建设可行性研究》以色林错–普若岗日国家公园建设方案为例，研究脆弱生态系统国家公园遴选标准与规划经验，探索以高原湖泊为保护对象的国家公园合理容量测定技术，建立脆弱生态系统国家公园的遴选标准，初步建立青藏高原国家公园群的遴选标准和名单，提出青藏高原国家公园(群)建设思路；研究色林错–普若岗日国家公园范围划定与功能分区技术方法，设计色林错–普若岗日国家公园建设的保护体系与格局、公园公益体系和利用格局、公园配套设施和布局、社区联动发展路径、重要小微尺度景观建设等具体方案；构建色林错–普若岗日国家公园管理体制的评估和优化的技术方法，开展色林错–普若岗日国家公园智能管理平台需求调研，建立平台功能需求体系，形成智慧平台管理系统；分析色林错–普若岗日国家公园环境影响评价与效益、风险评估，对其建设可能存在的环境影响、效益和风险进行评价。

目录
第1章 总论 1
1.1 国家公园科学内涵 2
1.2 国家公园建设历程与研究进展 4
1.2.1 国外国家公园建设的借鉴 4
1.2.2 国内国家公园发展情况 7
1.2.3 西藏建设国家公园的科学难点和研究价值 12
1.3 西藏国家公园建设的必要性 13
1.3.1 符合西藏生态系统特征 13
1.3.2 优化西藏自然保护地体系 14
1.3.3 符合西藏社会经济发展规律 20
1.3.4 解决深度贫困区扶贫攻坚难题的可持续发展模式 25
1.3.5 适应迅速增长的旅游需求 29
1.4 西藏国家公园/地球第三极国家公园群初步方案 30
1.4.1 西藏国家公园建设的基本准则 31
1.4.2 西藏和第三极国家公园群的研究框架 32
1.4.3 西藏国家公园群/地球第三极国家公园群初步方案 35
1.5 政策建议 43
1.5.1 在生态文明建设方面的创新性 43
1.5.2 创新预期 44
1.5.3 政策建议 45
第2章 色林错区域发展概况 47
2.1 色林错自然地理概况 48
2.1.1 地质地貌 48
2.1.2 气候 49
2.1.3 河流水系 50
2.1.4 植被土壤 51
2.1.5 土地利用 51
2.1.6 土壤类型 54
2.1.7 水系分布 54
2.2 经济社会发展概况 56
2.2.1 人口经济整体情况概述 56
2.2.2 色林错拟建国家公园内部人口经济分析 57
2.3 贫困化与实现两个百年目标 65
2.3.1 个人贫困与可持续生计 65
2.3.2 政府贫困与发展战略选择 72
2.3.3 国家扶持——资金来源和用途分析 72
2.4 旅游发展 74
2.4.1 旅游规模现状及发展趋势 74
2.4.2 旅游需求特征及趋势 74
2.5 色林错自然保护区功能区划及其土地利用现状 75
2.5.1 总体特征 75
2.5.2 保护区内部土地利用分析 76
2.5.3 保护区周边土地利用分析 77
第3章 色林错区域的自然和人文生态原真性、代表性 79
3.1 区域生态功能定位 80
3.1.1 色林错区域主体功能 80
3.1.2 与国家重点生态功能区和生物多样性保护优先区的关系 81
3.2 主要生态系统景观特征 82
3.2.1 地质景观 82
3.2.2 湖泊群 83
3.2.3 冰川群 86
3.2.4 珍稀物种群 87
3.2.5 草地系统 89
3.2.6 湿地系统 91
3.2.7 自然生态系统特征 92
3.3 人文状况、特征及成因 93
3.3.1 人文概况 93
3.3.2 人文生态系统特征 97
3.3.3 对国家公园的支撑 99
第4章 色林错区域自然与人文生态价值评估 101
4.1 评价依据与方法 102
4.1.1 评价依据 102
4.1.2 评价方法 103
4.2 要素分析 104
4.2.1 生态资源要素 104
4.2.2 科考资源要素 104
4.2.3 人文游憩要素 105
4.2.4 自然游憩要素 107
4.3 集成评估 111
4.3.1 生态系统保护价值 111
4.3.2 科学知识普及价值 116
4.3.3 生态景观美学价值 117
4.3.4 民族文化体验价值 127
4.3.5 中国国家公园典型性的横向比较 128
4.3.6 核心价值评判 129
4.4 限制性因素评估 129
4.4.1 生态脆弱性 129
4.4.2 通达性低 130
4.4.3 社会经济基础薄弱 130
4.4.4 适游期短 133
4.4.5 高原反应 135
4.5 公园潜在价值的动态预判 135
4.5.1 技术进步 135
4.5.2 社会经济发展 137
4.5.3 对外开放 140
第5章 色林错–普若岗日国家公园合理容量测定 141
5.1 合理容量测定的技术框架 142
5.1.1 生态系统脆弱性分析 142
5.1.2 公园空间的总体需求平衡 148
5.1.3 旅游空间和生态环境容量 151
5.1.4 基础设施服务保障能力 151
5.1.5 社会接受能力 154
5.2 生态系统脆弱性分析 154
5.2.1 限制性因子 154
5.2.2 分级因子 158
5.2.3 生态系统脆弱性综合评价 169
5.3 公园功能与非公园功能需求的综合平衡 177
5.3.1 公园功能需求 177
5.3.2 非公园功能需求 181
5.4 旅游空间容量和水环境容量 187
5.4.1 旅游空间容量 187
5.4.2 水环境容量 190
5.5 设施服务保障能力分析 190
5.5.1 交通可达性与交通容量 190
5.5.2 住宿 191
5.5.3 能源需求与供应 192
5.6 地方民众的意愿和认同 192
5.6.1 色林错地区社区基本情况 193
5.6.2 社区调查结果 194
5.6.3 色林错地区社区参与国家公园建设意愿与能力预评估 196
5.6.4 未来影响民众意愿的关键因素 199
5.7 未来容量变化趋势 201
5.7.1 影响未来容量变化趋势的主要因素 201
5.7.2 未来容量变化趋势判断 203
5.8 合理容量测定结果 203
5.8.1 总体结论 203
5.8.2 未来趋势 204
5.8.3 应对建议 204
第6章 色林错–普若岗日国家公园范围划定与功能分区 207
6.1 色林错–普若岗日国家公园功能定位 208
6.1.1 保护色林错湖区高原高寒荒漠生态系统 208
6.1.2 保护具有苯教特色的人文生态原真性 208
6.1.3 保护黑颈鹤、藏羚羊等旗舰物种的栖息地和代表性生态景观 208
6.1.4 优化色林错自然保护地区域管理体制和财政紧张问题 208
6.1.5 探索小面积利用促进大面积保护模式 208
6.2 国家公园范围确定的依据、技术流程与结果 209
6.2.1 国家公园边界划定依据 209
6.2.2 色林错–普若岗日国家公园范围划定 211
6.2.3 技术路线 211
6.2.4 研究数据准备 212
6.3 国家公园范围划定考虑要素分析 213
6.3.1 旗舰物种栖息地和迁徙通道 213
6.3.2 DEM高程分析 217
6.3.3 土地利用结构分析 218
6.3.4 主要集水区分析 218
6.3.5 交通条件分析 220
6.3.6 综合分析结果 220
6.4 色林错–普若岗日国家公园内功能分区方法与区划方案 222
6.4.1 区划原则 222
6.4.2 区划依据 223
6.4.3 技术路线与分析方法 225
6.4.4 分区结果 226
第7章 色林错–普若岗日国家公园建设方案的探索 231
7.1 公园保护体系和保护格局 232
7.1.1 自然生态保护体系 232
7.1.2 人文生态保护体系 234
7.1.3 综合保护格局 237
7.1.4 保护举措与管制要求 238
7.2 国家公园公益体系和利用格局 239
7.2.1 国外国家公园的公益化服务情况 239
7.2.2 色林错–普若岗日国家公园公益化服务内涵与目标 241
7.3 公益化服务构建方案 247
7.3.1 用国家公园模式来实现色林错区域的公益化服务 247
7.3.2 色林错–普若岗日国家公园公益服务规划思路 248
7.3.3 国家公园模式下各类公益化服务的实现方案 249
7.4 国家公园配套设施和布局 254
7.4.1 公共服务网络体系 254
7.4.2 应急救助网络体系 258
7.5 社区基本情况预调查与分析 259
7.5.1 社区基本情况预调查与设计 260
7.5.2 社区参与国家公园建设意愿与能力预评估 261
7.5.3 空间聚落体系优化与公共服务配置设计 262
7.5.4 社区参与国家公园可持续能力建设与就业引导 263
7.6 小微尺度(节点)建设的原则 265
7.6.1 色林错–普若岗日国家公园景观的现状特征 265
7.6.2 色林错–普若岗日国家公园景观品质提升对策 268
第8章 色林错–普若岗日国家公园管理体制与运行机制 277
8.1 国家公园管理的经验借鉴 278
8.1.1 国家公园管理的经验借鉴 278
8.1.2 相关经验总结 281
8.2 色林错现有管理体制 282
8.2.1 管理基本架构 282
8.2.2 管理成效 283
8.2.3 存在问题 283
8.2.4 三江源国家公园管理经验借鉴 284
8.3 色林错–普若岗日国家公园体制机制 286
8.3.1 整体框架设计 286
8.3.2 管理体制优化建议 287
8.3.3 资金投入机制 288
8.3.4 土地整合模式 291
第9章 色林错–普若岗日国家公园智慧化管理平台开发报告 295
9.1 建设目标要求 296
9.2 国外平台调研 296
9.2.1 国外国家公园综合管理平台功能调研 296
9.2.2 色林错–普若岗日国家公园综合管理平台功能调研 297
9.3 建设目标 299
9.4 设计原则 300
9.4.1 统一设计原则 300
9.4.2 可扩展性和易维护性的原则 300
9.4.3 先进成熟性原则 300
9.4.4 经济性和实用性原则 300
9.4.5 可靠性和稳定性原则 301
9.4.6 安全性和保密性原则 301
9.5 平台架构设计 301
9.5.1 平台总体架构 301
9.5.2 功能模块介绍 301
9.5.3 主要功能 303
9.6 智慧公园系统 304
9.6.1 平台系统特征 305
9.6.2 全过程服务设计 306
9.7 综合管理系统 312
9.7.1 生态资源现状 312
9.7.2 生态资源监测 312
9.7.3 应急管理 314
9.8 平台的智能化说明 314
第10章 环境影响评价与效益、风险评估 317
10.1 环境影响评价 318
10.1.1 环境影响分析与预测 318
10.1.2 预防环境影响的对策 320
10.1.3 环境影响评价的结论 320
10.2 效益预估 321
10.2.1 生态效益 321
10.2.2 社会效益 323
10.2.3 经济效益 325
10.2.4 文化效益 330
10.3 风险分析 330
10.3.1 生态环境风险 330
10.3.2 游客安全风险 331
10.3.3 文化冲突风险 331
参考文献 3