新时代下的中国金融使命 绿法（国际）联盟研究院 中信出版社

完善金融立法与强化金融监管
文/吴晓灵吴晓灵，全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员，清华大学五道口金融学F院理事长兼院长, 中国经济50人论坛学术委员会成员, 原中国人民银行副行长，原国家外汇管理局局长。完善金融立法、强化金融监管是当前金融工作的重要任务。要按照风险和收益匹配的原则，确定金融产品的功能、法律关系和行为准则，以实现法律的相对稳定性和法律解释的灵活性。金融行为的监管，要以金融产品的法律属性与功能为基础；金融机构的监管包括对金融机构市场准入、风险控制、风险处置、市场退出等行为的监管。本文重点讨论了对财富管理市场的整理和完善金融立法的问题。
2017年的全国金融工作会议对我国金融工作给予了很高的评价，认为金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全重要的组成部分，金融制度是社会经济发展重要的基础性制度。同时，这次金融工作会议提出了服务实体经济、防范金融风险、深化金融改革三项重要的任务，我认为，完善金融立法，强化协调和金融监管，是完成这三项任务的重要内容和抓手。
一、金融立法的思路和理念
有些人提出，我们的立法工作在实际的工作当中存在滞后性。为了更好地完成立法工作，使我国走向法制的轨道，我个人认为，立法上需要做两个方面的改进。第一个就是更加强调全国人大在立法工作中的主导地位。因为全国人大常委会的委员和各部门代表委员在某一方面的专业知识有限，所以可以在立法的过程当中，由全国人大常委会主导，同时邀请行政主管部门人员和业务专家、法律专家共同组成立法的小组、团体，这样既可以避免部门利益法制化，也有利于民主立法。实际上全国人民代表大会财政经济委员会在电子商务立法过程中就遵循了这一原则。第二个是我们应该加大法律修改的频度，不要每次都是对整部法律进行修改。其实，其他国家经常对法律进行修改，条款凡是条件成熟了就可以进行修改，这有利于法律及时跟进形势。在金融立法过程当中，除了及时修订相关法律之外，也可以把一些基础的理念、基础的思想通过法律固定下来，让它们有很大的包容性和扩展性，也是非常重要的。
我想简单就金融立法与监管讲讲我的想法。
首先，金融业是一个具有强外部性的行业，因此必须监管。监管的基本原则是将金融活动的负外部性限定在一定的范围内，以防止发生系统性风险。从这个角度出发，尽管有金融相关的立法，但是并不是所有的金融活动都一定要实行强监管。我们可以看到，美国的《证券法》在少数范围内是有一定豁免的。例如，面向合格投资人的一些证券活动可以豁免向SEC（美国证券交易委员会）注册。我国的司法解释中，标的金额在20万~30万元的民间借贷并没有纳入金融活动中，尽管此行为已经建立了资金池，但是由于它的负外部性较小，所以并不纳入强监管中。
其次，金融是人们对财产权的应用，要按照风险收益匹配的原则确定金融产品的功能、法律关系和行为准则。如果我们能够在基础性法律中对此进行确认，就可以实现法律的相对稳定性和法律解释的灵活性。
金融的本质是什么？综合世界的一些看法，我认为有三个方面：一是信用货币的创造，二是价值跨期转移的契约，三是时间错配的风险管控。信用货币的创造就是货币政策。所有的金融活动，不管是投资、融资还是支付，都有一个价值的延迟转移，都要缔结一种契约，这一契约非常重要；因为是价值的跨期转移，所以它有时间错配的风险，而最核心的是管控风险。
金融机构的基本功能有四项，一是金融机构（银行）创造信用货币的功能（债权关系），二是证券机构作为融资中介的功能（债权或股权），三是保险机构在大数法则下的经济补偿功能（互动关系），四是资产管理机构的资产管理功能（信托关系）。
这些功能是由金融机构和中介机构通过相关产品来实现的，它们所提供的产品有不同的法律关系，主要有以下四类：
第一类是债权债务关系。它的本质就是承诺保本付息、还本付息、投资人要承担债务人风险。不管产品有什么样的“花衣服”，只要具备了这些特征，就属于同一个种类的金融产品。由金融中介机构做出承诺、推出的产品是存款和贷款，而由非金融中介机构做出这样的承诺推出的产品就是债券和固定收益产品。
第二类是权益关系。其本质是收益权和管理权相结合，投资人要承担投资风险。只要具备了收益权和管理权的结合而且要承担投资风险的，都属于这种法律关系。它的表现形式是股票和各种权益凭证。
第三类是经济补偿关系。保险就是大数法则下的互动关系，投保人承担保险机构倒闭的风险。
第四类是信托关系。信托关系就是以受托人名义为委托人管理财产，收取管理费用，委托人享受收益承担风险的法律关系。
最后，金融立法就是要明确行为的准则、监管的边界以及市场准入与退出的条件和方法。相同法律关系的产品要按照同一规则运行，并按照同一标准监管，这是行为监管；而相对于机构而言，就是功能监管。有些人从保护消费者权益这一目的出发谈行为监管。而我认为，行为监管的基础是产品的法律属性与功能，机构和个人从事金融业务，或通过金融中介机构买卖、投资金融产品的时候，所有的行为都应该遵守一个规则。这个规则应该基于该金融机构的功能和这一金融产品的法律关系。所有人在金融交易活动中，都要按照这样的规则来行事，这就是行为监管。
机构监管，是对一个金融机构市场准入、风险控制、风险处置、市场退出等一系列行为的监管。而功能监管并不完全局限于监管当局颁发牌照的机构，即使有牌照的机构，当它运作了具有另外一个功能和另外一种法律关系的金融产品时，它必须获得监管当局的许可，这是功能监管。基于这一原则，功能监管就应该做到，对有牌照的机构要按照相应规则进行监管，对没有牌照的机构从事金融业务，更要监管。过去之所以出现金融监管混乱，是因为监管当局只管自己发了牌照的机构，而社会上很多没有经过许可就开展金融业务的机构，却没有受到监管。监管当局应遵守功能监管的原则，即谁从事了某监管机构的颁发牌照所对应的业务，无论其是否获得有效牌照，该监管机构都要监管。获得牌照的要严格监管，没有获得牌照的更要去监管——只有建立这样的监管理念，才能够让我们的监管具有全覆盖性。
二、从资管市场看金融立法的完善

绿法（国际）联盟，国内*由法律服务、学术研究、金融机构、行业实体、企业孵化、互联网、创新和媒体等机构和相关人群联合发起设立的跨界联盟。

金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分，金融制度是社会发展中重要的基础性制度。
本书遵循金融发展的规律，在中国向新时代迈进的伟大历史转型期，紧紧围绕金融服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革发展重点，在创新和完善金融调控，健全现代金融制度，完善金融体系，推进构建金融监管框架，转变金融发展模式，健全金融法制的基础和法律规则等方面进行了探讨；在把握金融工作回归本源、优化结构、强化监管、市场导向四个重要原则基础上，提出了完善金融市场、优化金融机构与金融体系、提高金融风险防控能力等方面的建议。

第一部分总论1
完善金融立法与强化金融监管 / 3

第二部分金融与法律规制重构13
治理金融乱象与强化科技金融监管法律 / 15
我国金融市场的立法概况与完善建议 / 31

第三部分金融监管的关键：风险与秩序51
避免监管空白，落实“所有金融业务都纳入监管” / 53
从私募监管新规看金融监管的趋势和重点 / 74

第四部分金融本源：为实体经济服务99
证券中小投资者保护：进展与希冀 / 101
PPP发展历程与金融服务PPP若干问题探讨 / 118
保险业要坚持脱虚向实服务实体经济发展 / 122
社会主义金融文化构建 / 141
遏止金融异化发展误国 / 158
不忘初心我们今天为了谁
——审视我们的市场实践 / 171
金融市场资管产品投资中的交易架构设计 / 189

第五部分金融创新驱动力：市场发展与技术革命207
非银行金融机构动员金融资源有效性研究 / 209
要素市场未来发展趋势与监管方向研究 / 228
引导基金井喷背后的监管思维和市场空间 / 251
大数据为金融带来新发展趋势 / 269

附录第五次全国金融工作会议通稿287

后记293